II SA/Gl 441/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.), WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wznowienia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), udzielił A. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr A na sklep [...] w budynku położonym w C. przy Alei A nr [...]. Jednocześnie zobowiązał inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie lokalu. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestor wykonał w całości obowiązki nałożone decyzją tego organu z dnia [...] r., mianowicie przedłożył opinię rzeczoznawcy dotyczącą stanu technicznego wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części lokalu, ustanowił kierownika budowy i przedłożył dziennik budowy. Należało zatem uwzględnić wniosek i udzielić pozwolenia na wznowienie robót, uprzednio wstrzymanych, objętych ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Od decyzji tej odwołanie wniósł Z. M. podnosząc, iż roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania jednego z lokali w wielomieszkaniowym budynku naruszają jego interesy, inwestor oprócz zakresu robót wynikających z projektu budowlanego wykonał inne jeszcze roboty. Wskazał również, że toczy się postępowanie związane ze wzruszeniem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, w którym nie brał udziału. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie narusza interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, który tym samym nie jest stroną tego postępowania. Odwołujący się jest właścicielem lokalu nr B w przedmiotowym budynku, zatem w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania innego lokalu w tym budynku służy mu jedynie interes faktyczny, tj. taki w którym jest co prawda zainteresowany sposobem załatwienia sprawy, ale nie może tego zainteresowania wesprzeć poprzez odwołanie się do przepisów prawa budowlanego. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego wniósł Z. M. domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi, że wbrew jego twierdzeniom posiada interes prawny do bycia stroną w prowadzonym postępowaniu. Jego uprawnienie wynika z normy prawa materialnego (art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali w związku z art. 199 Kodeksu cywilnego). Niewątpliwie części wspólne budynku, w tym elewacja zewnętrzna, stanowią współwłasność wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości. Roboty budowlane wykonywane przez A. M. dotyczą m.in. zmiany elewacji – części budynku, której jest współwłaścicielem. Na poparcie swych twierdzeń skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 1999 r. sygn. IV SA 175/97. W odpowiedzi na tę skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że nie można mówić o naruszeniu uzasadnionego interesu skarżącego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, skoro inwestor roboty związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu, m.in. wykonanie otworu drzwiowego, prowadzi w oparciu o ostateczną decyzję. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjnym zważył: Trafnie przyjął organ, którego decyzję zaskarżono, że stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła osoba niebędąca stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa stwarza podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jednakże podjęcie tego rodzaju decyzji wymaga starannego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji wykazanie, iż autorowi odwołania nie można przypisać przymiotu strony. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, którą umorzono postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wydana została bez uprzedniego wszechstronnego wyjaśnienia przedstawionej kwestii. Zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu. W orzecznictwie i doktrynie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. IV SA 1693/97). Innymi słowy, stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. III SA 1876/99). Podkreśla się ponadto, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01). Związek normatywny miedzy interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu o prowadzonym postępowaniu administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie zaś dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, albo rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa lub obowiązki innego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania była ocena, czy inwestor któremu uprzednio udzielone zostało pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego roboty wykonuje na warunkach tego pozwolenia i zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Ściślej zaś, czy zachodzą warunki do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia. Lokal mieszkalny, w którym miało dojść do zmiany sposobu użytkowania, znajduje się w budynku wielomieszkaniowym, w którym – w wyniku sądowego orzeczenia o zniesieniu współwłasności nieruchomości – doszło do wyodrębnienia własności poszczególnych lokali. Wynika to z dołączonych do akt sprawy fotokopii odpisów z ksiąg wieczystych. Temu istotnemu zagadnieniu, które w ocenie Sądu ma znaczenie dla wyniku sprawy, nie poświęcił należytej uwagi organ odwoławczy. Zbytnim zaś uproszczeniem jest wyrażenie poglądu, że właściciel innego lokalu mieszkalnego w tym samym budynku nie może być uznany za stronę postępowania. Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, którą stanowią grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Z powołanych na wstępie dokumentów wynika, że skarżący jest istotnie właścicielem lokalu nr B na parterze, stanowiącego odrębną nieruchomość, a nadto współużytkownikiem wieczystym nieruchomości w [...]/[...] częściach oraz współwłaścicielem w takim samym udziale części wspólnych budynku i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Zdaniem Sądu z samego faktu bycia przez skarżącego właścicielem sąsiedniego lokalu nie może on upatrywać istnienia interesu prawnego w sprawie dotyczącej innego lokalu mieszkalnego. Jednakże odmienna jest sytuacja, gdy roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania jednego z lokali mieszkalnych mogą odnosić się do części wspólnych budynku. W takim wypadku do rozważenia pozostaje, czy zakres projektowanych robót w częściach wspólnych budynku nie wpływa na interes pozostałych współwłaścicieli. Zapewnienie zaś poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie budowlanym jest jednym z podstawowych wymogów, chronionych przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Żaden przepis tej ustawy odnoszący się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie zawęża kręgu podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony, zastosowanie więc w tym zakresie mają ogólne reguły. Skarżący w toku postępowania konsekwentnie utrzymywał, że wykonywane przez inwestora roboty budowlane nie tylko doprowadzą do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr A na parterze, ale poprzez zastąpienie okna drzwiami wejściowymi zmienią część wspólną budynku – elewację frontową. Tego rodzaju twierdzenia nakazywały organowi odwoławczemu podjęcie rzeczowych rozważań i w konsekwencji zajęcie stanowiska, czy osoba będąca współwłaścicielem części wspólnych budynku, w którym została wyodrębniona własność lokali, może zostać uznana za stronę postępowania w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania jednego z lokali mieszkalnych, od takiej oceny organ odwoławczy się uchylił. W każdym razie nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, iż w przedmiotowym postępowaniu stroną jest tylko właściciel lokalu objętego projektowaną zmianą bądź osoba dysponująca tytułem prawnym do tego lokalu (w niniejszej sprawie inwestor). Stosownie do art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Sprawami wspólnoty kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali zarząd (art. 21 ust. 1 tej ustawy). Z analizy akt wynika, że kwestia ta, nierozerwalnie związana z rozpatrywanym zagadnieniem, pozostała całkowicie na uboczu rozważań organów obu instancji, skoro zarząd wspólnoty bądź zarządca nie brali udziału w postępowaniu. Wskazać jedynie trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane wspólnota mieszkaniowa dysponuje interesem prawnym wówczas, gdy sprawa dotyczy wykonywania robót budowlanych bądź zmiany sposobu użytkowania części wspólnych budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2000 r. sygn. II SA/Gd 629/99). W wyjątkowych zaś sytuacjach, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój własny, indywidualny interes prawny, istnieje podstawa, by mógł wystąpić jako strona tego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 24 marca 2000 r., sygn. II SA 1940/99 i WSA w Warszawie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA 1522/03). Kierując się powyższymi względami Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako że naruszenie przez organ odwoławczy normy art. 138 § 1 pkt 3 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do wyniku postępowania sądowego Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (art. 152 cytowanej ustawy), a ponadto z mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów, które sprowadzają się do uiszczonego wpisu od skargi oraz kosztów przejazdu do Sądu. Sąd uznał za wiarygodne oświadczenie skarżącego, iż koszt podróży autobusem komunikacji publicznej z miejscowości W. do Gliwic wynosi w jedną stronę [...] zł. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy podda analizie zakres rzeczowy robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr B. Jeśli organ uzna, że roboty te obejmują również część wspólną budynku, a zatem stanowiące przedmiot współwłasności wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych zawiadomi o toczącym się postępowaniu zarząd wspólnoty lub ustanowionego zarządcę. Następnie rozważy, czy z uwagi na zakres wykonywanych robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania także skarżącemu przysługuje przymiot strony, a stanowisko swoje umotywuje, co pozwoli Sądowi w razie ewentualnego zaskarżenia decyzji dokonanie właściwej kontroli aktu administracyjnego.