II SA/Sz 926/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku aktywizacyjnego I. u c h y l a zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz § 4 pkt 2 i § 5,6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 października 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 219, poz. 2222) oraz art. 104 Kpa- przyznał M. W. dodatek aktywizacyjny od dnia [...]r. do dnia [...] r. w wysokości 30 % zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ( tj. 151,30 zł. miesięcznie ). Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że M. W. jako bezrobotna posiadająca prawo do zasiłku dla bezrobotnych wystąpiła w dniu [...] r. o przyznanie dodatku aktywizacyjnego z uwagi na to, że z własnej inicjatywy podjęła zatrudnienie. Strona przedłożyła umowę zlecenia z T.S.A. w [...], gdzie wykonywała inną pracę zarobkową w okresie od [...]r. do [...] r. oraz umowę o pracę z dnia [...] r. zawartą z Zespołem Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...] na okres od [...] r. do [...] r. Starosta wyjaśnił , że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust.3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 30 % zasiłku o którym mowa w art. 72 ust. 1 przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek (od dnia [...]r.- [...]r.). Organ stwierdził jednak, że strona od dnia [...] r. podjęła zatrudnienie u innego pracodawcy, a więc dodatek aktywizacyjny nie przysługuje, bowiem w momencie podjęcia następnego zatrudnienia w/w nie była już osobą bezrobotną. Zgodnie z § 4 pkt 2 i § 5 i 6 w/w rozporządzenia, starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia, od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, w przypadku o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. W odwołaniu M. W. wniosła o zmianę powyższej decyzji i przyznanie jej dodatku aktywizacyjnego za okres jeszcze 3 miesięcy w związku z zatrudnieniem od [...] r. do [...] r. w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...]. Odwołująca się podniosła, że gdyby nie jej inicjatywa, po rozwiązaniu umowy zlecenia z T.S.A. w [...], pozostawałaby na zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem strony, przepis "art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 cyt. ustawy, nie określa, że zatrudnienie podjęte przez bezrobotnego powinno być zawarte w jednym zakładzie pracy". Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewoda na podstawie akt sprawy ustalił, że M. W. zarejestrowała się w PUP w dniu [...] r. jako bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...]r. Z dniem [...]r. utraciła status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia pracy. W dniu [...] r. wniosła o przyznanie dodatku aktywizacyjnego z uwagi na podjęcie pracy z własnej inicjatywy. Do wniosku dołączyła umowę zlecenia z dnia [...] r. zawartą ze spółką T.S.A. oraz umowę o pracę z dnia [...] r. zawartą z Zespołem Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...] na okres od [...] r. do [...] r. W dniu [...] r. do organu zatrudnienia wpłynęło zaświadczenie pracodawcy potwierdzające wykonywanie umowy zlecenia we wskazanym wyżej okresie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001) bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W tym przypadku jednak dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 30 % zasiłku dla bezrobotnych przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do uprawnienia strony do dodatku aktywizacyjnego w przypadku podjęcia nowego zatrudnienia u innego pracodawcy. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 października 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 219, poz.2222) starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w przypadku o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek w dniu [...]r. a zatem już po upływie okresu wykonywania pracy ( od [...] r. do [...]r.) za który mogła dostać dodatek aktywizacyjny. Organ odwoławczy powołując się na to ustalenie wyraził dalej pogląd, że zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami, strona nie powinna była w ogóle zostać uprawniona do dodatku aktywizacyjnego. Wobec powyższego, Wojewoda zalecił organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownej decyzji administracyjnej. M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia. Powołując się na cel dodatku aktywizacyjnego skarżąca, podobnie jak uprzednio w odwołaniu wskazała, że dodatek ten powinien być jej przyznany od dnia złożenia wniosku do dnia wykonywania zatrudnienia tj. od [...]r. do dnia [...]r. Wojewoda [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się w pełni zasadna. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza w istotny sposób zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy procedury administracyjnej. Istota sporu powstałego na tle, w gruncie rzeczy nieskomplikowanego stanu faktycznego, wynika z wykładni art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm). Przepisy te stanowią, że: "Bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" (ust. 1 pkt 2); "W przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 30 % zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek" ( ust.3). Z cytowanych przepisów wynika, że w ust. 1 pkt 2 określone zostały materialne przesłanki prawa do dodatku aktywizacyjnego, a w ust. 3 ustawodawca wskazał wysokość, do której przysługuje prawo do zasiłku aktywizacyjnego wskazanego w powyższym przepisie. Przesłankami nabycia prawa do zasiłku aktywizacyjnego w ujęciu art. 48 ust. 1 pkt 2 są zatem: - posiadanie przez bezrobotnego prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz - podjecie przez takiego bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W art. 83 ustawy zawarta została delegacja do wydania aktu wykonawczego określającego miedzy innymi szczegółowy tryb przyznawania dodatku aktywizacyjnego. W oparciu o to upoważnienie Minister Gospodarki i Pracy wydał rozporządzenie z dnia 6 października 2004r. (Dz. U. Nr 219, poz. 2222), którego przepisy regulują szczegółowy tryb przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium, dodatku aktywizacyjnego, jednakże przepisy tego rozporządzenia nie mogą być interpretowane jako dopełnienie przesłanek regulujących samo prawo do dodatku aktywizacyjnego. Materialne przesłanki tego prawa, jak już to zostało wyżej wywiedzione, określa ustawa, a rozporządzenie reguluje tryb przyznawania omawianego świadczenia, czyli kwestie związane z postępowaniem w przedmiocie wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której bezrobotna posiadająca prawo do zasiłku dla bezrobotnych z własnej inicjatywy podjęła zatrudnienie najpierw na podstawie umowy zlecenia ( co mieści się w ustawowej definicji pojęcia "inna praca zarobkowa" – art. 2 ust. 1 pkt 11 ), a w dniu następnym po zakończeniu umowy zlecenia podjęła zatrudnienie u następnego pracodawcy na podstawie umowy o pracę na czas określony. Wojewoda, stając na stanowisku, że stronie nie przysługuje dodatek aktywizacyjny dokonał - zdaniem sądu - błędnej interpretacji art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem z przepisu tego nie wynika, aby prawo do określonego w nim dodatku aktywizacyjnego nie przysługiwało bezrobotnemu, który z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, ale wniosek o przyznanie tego dodatku złożył będąc zatrudnionym już u kolejnego pracodawcy, u którego podjął zatrudnienie również z własnej inicjatywy i z zachowaniem ciągłości pracy. Ratio legis omawianego przepisu ma na celu pobudzanie aktywności zawodowej bezrobotnych miedzy innymi poprzez wspieranie , w początkowej fazie zatrudnienia, tych osób, które samodzielnie ( bez pośrednictwa urzędu pracy) poszukują zatrudnienia i w konsekwencji z własnej inicjatywy podejmują zatrudnienie. Dla powstania prawa do zasiłku aktywizacyjnego nie ma zatem znaczenia, czy bezrobotny swoją aktywność ograniczy do podjęcia jednego zatrudnienia, czy też po jego ustaniu natychmiast, z zachowaniem ciągłości, podejmie pracę u kolejnego pracodawcy. Argumentacja organów obu instancji, że w momencie podjęcia kolejnego zatrudnienia skarżąca nie była już bezrobotną jest nielogiczna. Przy takim rozumowaniu brak byłoby podstaw do przyznania komukolwiek prawa do rozpatrywanego dodatku, skoro prawo do niego przysługuje bezrobotnemu, który podjął zatrudnienie. Innymi słowy rzecz ujmując, art. 48 ust. 1 pkt 2 reguluje prawo do dodatku aktywizacyjnego w stosunku do osoby, która faktycznie podjęła zatrudnienie (z własnej inicjatywy), a zatem zawsze w chwili składania udokumentowanego wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego, wnioskodawca – uprzednio bezrobotny - będzie już osobą zatrudnioną. W myśl § 4 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 października 2004 r. w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy, starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny "po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia, od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej." Skarżąca, jak wynika to z akt administracyjnych i ustaleń organu II instancji, posiadała status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od dnia [...] r. w wymiarze 12 miesięcy. W świetle powyższych faktów oraz wskazanej wyżej treści art. 48 ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy oraz § 4 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, należy podzielić stanowisko skarżącej, że dodatek aktywizacyjny przysługiwał Jej od dnia złożenia wniosku tj. od dnia [...] r., do końca wykonywania udokumentowanego zatrudnienia w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...], a zatem decyzja organu II instancji nie tylko nie usunęła błędu organu I instancji, ale błąd ten jeszcze pogłębiła stwierdzając, że stronie dodatek aktywizacyjny w ogóle nie przysługuje. Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi. Wskazanie powyższego naruszenia stanowi jednocześnie wskazówkę dla organu orzekającego co do sposobu interpretacji art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Niezależnie od powyższego, dla porządku w niniejszej sprawie zasygnalizować trzeba, że Wojewoda, rozpatrując odwołanie strony wprawdzie wprost nie orzekł na niekorzyść odwołującej się, skoro nie wydał decyzji kasacyjno- reformatoryjnej, jednakże obszedł zakaz reformationis in peius określony w art. 139 Kpa, gdyż uchylając decyzję organu I instancji wyraził pogląd prawny ewidentnie pogarszający jej sytuację, mimo że nie stwierdził jednocześnie aby decyzja organu dotknięta była rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem stosownie do art. 139 Kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało na podstawie art. 152 tej samej ustawy.