IV SA/Wa 2248/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi D. P. i A.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz D. P. i A. P. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) i art. 106 kpa "negatywnie" odniósł się do planu budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...] i stwierdził, iż dojazd do tej działki winien być przewidziany wyłącznie od drogi gminnej, na co należy uzyskać zgodę jej zarządcy. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez inwestorów D. i A. P. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...]września 2005 r. uchylił swoje poprzednie rozstrzygnięcie i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, pawilonu stacji z częścią hotelową i gastronomiczną, stacji obsługi pojazdów, zadaszenia dystrybutorów, zbiorników z całą infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości C. pod warunkiem: • spowodowany tą inwestycją ruch drogowy będzie włączony do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem drogi gminnej (działka nr [...]), • inwestor przebuduje skrzyżowanie drogi krajowej z drogą gminną, a szczegóły tej przebudowy określi umowa między inwestorem, a zarządcą drogi krajowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż organ uzgadniający był władny bądź uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy, bądź odmówić uzgodnienia. Zaskarżone zaś postanowienie z dnia [...] marca 2005 r. nie spełniało powyższego wymogu. Organ wskazał, iż działka [...] przylega do drogi krajowej oraz do drogi gminnej. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) na drodze klasy G (taki ma status droga nr [...]) należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższej klasy, jaką jest droga gminna. Zlokalizowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] organ uznał za niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby to naruszenie powyższego przepisu, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tego względu zawarty został warunek włączenia ruchu drogowego za pośrednictwem drogi gminnej. Warunkiem innym, znajdującym podstawę w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych było uzależnienie tego uzgodnienia od przebudowy przez inwestora skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną. Przebudowa ta jest niezbędna ze względu na wzmożony ruch drogowy spowodowany planowaną inwestycją. W skardze do sądu administracyjnego D. .i A. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podnieśli, iż narusza ono zasadę reformatio in peius (art. 139 kpa), bowiem organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że narusza ono rażąco prawo lub interes społeczny. W ocenie skarżących wydane po raz drugi postanowienie wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogło nałożyć na stronę nowych obowiązków związanych z realizacją planowanej inwestycji. Postanowienie narusza art. 124 kpa, gdyż nie zawiera jasnego i decydującego rozstrzygnięcia, uzależniając uzgodnienie projektu decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego jakim będzie umowa między inwestorem, a zarządcą. Nadto skarżone postanowienie narusza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie uzgodnienia dotyczącego drogi gminnej, a nie krajowej pozostającej poza zakresem kompetencji generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a także art. 25 tej ustawy poprzez nałożenie na skarżących obowiązku przebudowy skrzyżowania dróg. Skarżący wywodzą, iż doszło również do naruszenia art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez wyłączenie możliwości zjazdu do planowanej inwestycji z drogi krajowej nr [...] W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie twierdząc, iż istniała podstawa do odstąpienia od zasady zakazu reformationis in peius ze względu na ważny interes społeczny jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, co być może nie wynika "tak dobitnie" z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze należy uznać za trafne. Przede wszystkim w ocenie Sądu organ wydał rozstrzygnięcie zawierające istotną, wewnętrzną sprzeczność między jego osnową, a uzasadnieniem. Otóż jak trafnie Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził w zaskarżonym postanowieniu organ uzgadniający może uzgodnić projekt przedłożonej decyzji bądź odmówić takiego uzgodnienia. Projekt decyzji przewidywał budowę m.in. zjazdu publicznego z drogi krajowej oraz dwóch zjazdów z drogi gminnej. Na załączniku graficznym do projektu decyzji wyraźnie określono usytuowanie zarówno zjazdu z drogi krajowej, jak również zjazdów z drogi gminnej. Są to zatem dwa odrębne od siebie elementy inwestycji jaką jest budowa stacji paliw wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 1) i 4) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zarządcą dróg dla dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w stosunku do dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wobec powyższego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był władny jedynie orzec co do jednego planowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren planowanej inwestycji. Zjazd ten na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy został oznaczony czarną strzałką. Orzekanie co do zjazdów z drogi gminnej – co w istocie nastąpiło – nie leżało w jego kompetencjach. Uzgodnienie bowiem zjazdu z drogi krajowej poprzez drogę gminną niewątpliwie należy uznać jako rozstrzyganie o innym elemencie decyzji o warunkach zabudowy, mianowicie o dwóch zjazdach publicznych z drogi gminnej. Organ wyraził zgodę na inwestycję, ale w części zjazdów z drogi gminnej, do czego nie był uprawniony. Sprzeczność tegoż uzgodnienia polega na tym, iż uzgadniając inwestycję (zjazd z drogi gminnej), jednocześnie w uzgodnieniu stwierdził, w powołaniu na przepis rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stwierdził, że "zlokalizowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...]... jest niedopuszczalne", gdyż oznaczałoby to naruszenie § 9 ust 1 pkt 4 powyższego zarządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tej zatem części rozstrzygnięcia organ wypowiedział się w zakresie swoich kompetencji, a mianowicie przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej. W sposób jednoznaczny uznał, w powołaniu się na właściwe przepisy, iż taki zjazd jest niedopuszczalny. Takie stanowisko oznacza, iż w istocie powinien odmówić uzgodnienia projektu decyzji w przedłożonym mu kształcie. W tym przedmiocie bowiem mógł się jedynie wypowiadać. Jeśliby natomiast uznał, iż przepisy techniczne nie uniemożliwiają usytuowania takiego zjazdu, winien jasno i precyzyjnie orzec o uzgodnieniu projektu decyzji (w części zjazdu z drogi krajowej). Za słuszny należy uznać także zarzut skargi naruszenia zasady zakazu reformationis in peius. Otóż bez wątpienia sytuacja skarżących po wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2005 r. uległa pogorszeniu. Organ nałożył bowiem nań obowiązek przebudowy skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną, co nie było przewidziane w pierwszym postanowieniu. Instytucja zakazu reformationis in peins należy do podstawowych gwarancji procesowych strony prawa do obrony. Od zasady tej przewidziane są dwa wyjątki – zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Jednakże zasada ta oznacza niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej od przyjętych wyjątków. W ocenie Sądu w żaden sposób organ nie wyjaśnił, który z wyjątków miałby zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę nie sposób uznać za wystarczające do przyjęcia, iż organ nie naruszył art. 107 § 3 kpa. Przyjmując bowiem, iż istnieje przesłanka do zastosowania wyjątku od zasady zakazu reformationis in peius winien w sposób wyczerpujący rozważyć tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie zaś dopiero w odpowiedzi na skargę. Uznając zatem, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego i materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.