III SA/Wa 501/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Ewa Radziszewska - Krupa, , po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2006r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.M. na upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] wystawione przez Burmistrza Miasta H. postanawia: odrzucić skargę Upomnieniem z [...] sierpnia 2005r., wydanym na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm., dalej: p.e.a.) Burmistrz Miasta H. wezwał S.M. do uregulowania zaległości związanych z obowiązkiem opłacania podatku rolnego. W upomnieniu zawarto pouczenie, iż w przypadku nie wpłacenia należności w terminie 7 dni zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. Na powyższe upomnienie S.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podniósł, iż stosowanie przez Urząd Miejski w H. gróźb karalnych - w taki sposób strona określa zaskarżone do Sądu upomnienie - i zmuszanie jej do zapłacenia zaległej kwoty podatków, w sytuacji gdy nie została zakończona sprawa z wniosku o umorzenie tych podatków - jest bezprawne. W piśmie z 9 lutego 2006r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Burmistrz Miasta H. przedstawił przebieg postępowania w sprawie z uwzględnieniem wszystkich składanych przez stronę pism i wniosków. Stwierdził, iż nie znajdując podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ustalających zobowiązanie podatkowe w podatku rolnym za 2003r. (decyzje nr [...] i nr[...]) wystosowano do strony upomnienie, które zostało sporządzone na standardowym druku określonym przez przepisy wykonawcze do p.e.a. Każdy druk upomnienia zawiera pouczenie, iż w przypadku nieuregulowania zobowiązania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W opinii Burmistrza Miasta H. skarga S.M. jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd stwierdził, że skarga na wystawione przez wierzyciela (Burmistrza Gminy H.) upomnienie wykracza poza zakres kognicji Sądu określony w art. 3 § 2 P.p.s.a. Upomnienie, zgodnie z art. 15 § 1 p.e.a., zawiera wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. W doktrynie przyjmuje się, że upomnienie stanowi wypełnienie tzw. zasady zagrożenia, a jego celem jest skłonienie dłużnika do dobrowolnego wykonania obowiązku, bez prowadzenia egzekucji, jeśli uda się przez samo zagrożenie nią doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku (por. R. Hauser, Z. Leoński Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003r., s. 57). Przepis art. 15 p.e.a. stanowi swoistą dyrektywę stosowania "działań uświadamiających", które mają doprowadzić do dobrowolnego, a nie przymusowego, wykonania obowiązku (por. D. Jankowiak, "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz 2005.", Wyd. Unimex, Wrocław 2005r., s. 165). Zadaniem upomnienia jest zatem przypomnienie stronie o ciążących na niej obowiązkach oraz zdyscyplinowanie jej do dobrowolnego działania - wykonania ciążących na niej obowiązkach. Sąd zauważa również, że w świetle art. 15 § 1 p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, co oznacza, iż wystawienie oraz doręczenie dłużnikowi upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi przesłankę skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej. Nie wypełnienie tego obowiązku (poza przypadkami wynikającymi z przepisów szczególnych) daje podstawę stronie do złożenia zarzutów (art. 33 pkt 7 p.e.a.), a następnie umorzenia postępowania (art. 59 § 1 pkt 7 p.e.a.). W świetle powyższych uwag wystawienie przez wierzyciela upomnienia, które sygnalizuje, iż brak dobrowolnego wykonania ciążącego na stronie obowiązku może spowodować wszczęcie egzekucji administracyjnej, nie stwarza dla strony skarżącej żadnych obowiązków o charakterze materialnym, gdyż obowiązek ten (konieczność zapłaty np. podatku - w rozpoznawanej sprawie, podatku rolnego) istnieje, wynika z decyzji organu podatkowego - Burmistrza Miasta H., ustalającej zobowiązanie podatkowe w podatku rolnym za 2003r. W związku z tym upomnienia nie można uznać ani za akt, ani za czynność, o których mowa w wyżej przytoczonym przepisie art. 3 § 2 P.p.s.a. W szczególności nie jest ono ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym czy zabezpieczającym, co do których strona ma możliwość wnosić środki zaskarżenia. Nie można go również uznać - stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, z uwagi na posiadany (opisany wyżej) charakter. Upomnienie, o którym mowa w art. 15 p.e.a. nie dotyczy bowiem ani uprawnień, ani obowiązków materialnoprawnych strony, które wynikających z przepisów prawa, a tylko wówczas, gdy ww. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczyłyby uprawnień lub obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa, a więc gdy istniałby ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a czynnością, która takiego uprawnienia lub obowiązku dotyczy, dopuszczalne byłoby wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Taka interpretacja przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. została przyjęta w postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny z 16 września 2004r., sygn. akt OSK 247/04 (ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 30, s. 27). Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko. W tym kontekście Sąd uznaje, że upomnienie wystawione przez Burmistrza Miasta H., nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Prawo i obowiązek, o jakich mowa w tym przepisie muszą wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem normy przyznają i nakładają obowiązki. Chodzi tu zatem o tego rodzaju czynności, które dotyczą praw i obowiązków o charakterze materialnym, dla których przepisy prawa nie przewidują podjęcia przez organ administracji decyzji lub postanowienia, jako form, w jakich co do zasady podejmowane są rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków stron szeroko rozumianego postępowania administracyjnego. Przepisy normujące zagadnienie upomnień mają charakter procesowy, a nie materialny. Taki też charakter ma samo upomnienie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wniesiona przez stronę skarga, jako wykraczająca poza kognicję sądów administracyjnych, była niedopuszczalna. Zgodnie zaś z treścią art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a. skargę wniesioną w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd odrzuca postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym. W tym stanie rzeczy zasadne było wydanie orzeczenia zawartego w sentencji.