III SA/Wa 435/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] października 2005 r. nr[...], 2) stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości. III SA/Wa 435/06 Uzasadnienie B. G. pismem z dnia 7 czerwca 2005 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (w dalszej części uzasadnienia powoływanego jako Zakład) o umorzenie jej zadłużenia wobec Zakładu, na które składały się zaległe składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Swój wniosek zobowiązana uzasadniała tym, że samotnie wychowuje dziesięcioletnią córkę, na którą nie otrzymuje alimentów. B. G. podjęła pracę od kwietnia 2004 r. i jest to praca wykonywana w oparciu o umowę zlecenia, za którą otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 150 zł brutto. Oprócz tego otrzymuje zasiłek rodzinny w wysokości 213 zł. Zamieszkuje u rodziców, z którymi nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Rodzice zobowiązanej ponoszą wszystkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania. B. G. we wniosku twierdziła, że osiągane dochody nie pozwalają na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb i jej córki oraz zapłatę zaległych składek. Do wniosku zobowiązana dołączyła nastepujące dokumenty: - zaświadczenie o jej dochodach z dnia 7 czerwca 2005 r. - kserokopie decyzji w sprawie ustalenia zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z dnia [...] maja 2004 r. - zaświadczenie Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej z dnia [...] maja 2005 r. o niekorzystaniu przez zobowiązaną z pomocy społecznej - zaświadczenie z Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta K. z dnia [...] czerwca 2005 r., z którego wynika, że zobowiązana nie rejestrowała pojazdów - zaświadczenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2005 r. z którego wynika, że zobowiązana nie figuruje w ewidencji podatników podatku rolnego i od nieruchomości - oświadczenie rodziców zobowiązanej z dnia 7 czerwca 2005 r., z którego wynika że zobowiązana zamieszkuje w ich mieszkaniu lecz nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa domowego Z akt sprawy wynika że zobowiązana nie posiada żadnego majątku. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. G. umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w przypadku B. G. nie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 28 ust. 1-3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), w dalszej części powoływanej jako u.s.u.s. Organ wskazywał, że w stosunku do zobowiązanej nie wystąpił brak majątku z którego można byłoby prowadzić egzekucję a zatem w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiły też przesłanki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia powoływanego jako rozporządzenie. Organ wskazał, że zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia "zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności." Organ stwierdził, że z dołączonych przez zobowiązaną do wniosku dokumentów nie wynika aby opłacenie składek spowodowało zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny. Dalej organ stwierdził, że "do wniosku nie załączono jednak dokumentów pozwalających dokonać oceny sytuacji materialnej rodziny w rozumieniu tego przepisu." Od decyzji Zakładu B. G. złożyła wniosek do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, (w dalszej części uzasadnienia powoływanego jako Prezes ZUS) o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku powołała się na swoja trudną sytuację materialną oraz na fakt, że do powstania zaległości we wpłatach składek nie doszło z jej winy. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji w pełni podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto Prezes ZUS stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że za rodzinę o której mowa w § 3 rozporządzenia uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązaną. Organ stwierdził, że B. G. zamieszkuje u rodziców, którzy pokrywają koszty utrzymania mieszkania, lecz do wniosku nie dołączyła żadnych dokumentów dotyczących źródeł dochodu rodziców. Zdaniem organu osiągane przez zobowiązaną dochody umożliwiają spłatę zaległych składek w dalszym okresie czasu. Ponadto organ podkreślił, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma "charakter fakultatywny". Na tę decyzję B. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona skarżąca przedstawiła przyczyny powstania zaległości z tytułu składek oraz swoją trudną sytuację materialną, która uniemożliwia jej spłatę zaległych składek. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, mimo, że nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia konkretnych norm prawnych. Jednakże zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Korzystając z tego uprawnienia Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z uwagi na istniejące w sprawie naruszenia prawa, których skarżąca nie wskazała w skardze. Sąd postanowił uchylić również decyzję organu pierwszej instancji, gdyż z godnie z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy obydwu instancji w decyzjach nie wyjaśniły w sposób należyty znaczenia przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia. Należy wskazać, że zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy, pkt -1 opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia Minister stanowi, że za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Z treści powołanych przepisów wynika, że przy ocenie zasadności wniosku o umorzenie składek należy zawsze należy wziąć pod uwagę sytuację materialna osób bliskich w stosunku do zobowiązanego, które z nim zamieszkują i wspólnie gospodarują, przez co zdaniem sądu należy rozumieć osoby, które ze zobowiązanym prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Dotyczy to sytuacji, w których zobowiązany do zapłaty składek, ma na utrzymaniu osoby bliskie i zapłata składek mogłaby spowodować uszczerbek w niezbędnym utrzymaniu zobowiązanego i tych osób. Wówczas obowiązkiem organu jest zbadanie czy zobowiązany rzeczywiście utrzymuje osoby bliskie. Organ obowiązany jest zbadać czy te osoby osiągają dochody w wysokości uzasadniającej stwierdzenie, że zobowiązany wbrew temu co twierdzi we wniosku o umorzenie składek, w rzeczywistości nie dostarcza im środków utrzymania w ogóle, gdyż dochody tych osób pozwalają im na samodzielne zaspokajanie ich podstawnych potrzeb życiowych, lub środki te im dostarcza, jednak w wysokości, która po uwzględnieniu minimum egzystencji samego zobowiązanego może być pokryta z dochodów zobowiązanego a ponadto u zobowiązanego pozostają jeszcze środki finansowe umożliwiające spłatę zaległych składek przez zobowiązanego. Drugi rodzaj sytuacji związanych z sytuacja majątkową osób bliskich w stosunku do zobowiązanego, które należy rozważyć przy badaniu wniosku o umorzenie składek to sytuacje w, których zobowiązany pozostaje na utrzymaniu osób bliskich. Wówczas organ ma obowiązek zbadać czy osoby bliskie rzeczywiście pokrywają wszystkie wydatki zobowiązanego oraz czy dochody tych osób pozwalają na zapewnienie zobowiązanemu minimum egzystencji oraz zapłatę jego zaległości wobec Zakładu. W uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji stwierdzono, że skarżąca nie dostarczyła dowodów potwierdzających wysokość dochodów jej rodziców, z którymi wspólnie zamieszkuje, jednakże organy nie wyjaśniły w jakim celu skarżąca miała do organów dowody te dostarczyć, co organy za pomocą tych dowodów chciały ustalić oraz nie wskazały przepisu prawa, którego treść uzasadniałaby zbadanie stanu majątkowego rodziców skarżącej. Organ drugiej instancji w sposób ogólny powołał się na przepis § 3 rozporządzenia, jednakże przepis ten zawiera kilka jednostek redakcyjnych (ustępów i punktów), z których każda stanowi odrębną normę prawną, a zatem w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono podstawy prawnej podjętego przez organ rozstrzygnięcia, oraz nie wskazano okoliczności które organy uznały za udowodnione, czym naruszono przepis art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Naruszenie to wystąpiło w decyzjach organów obydwu instancji. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w G. Łaszczyca, Cz. Masrtysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s.663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51,.). Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa umorzenia a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, pogląd ten znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt S.A./Wr 728/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt. II S.A. 237/94, ONSA 1995, Nr 3 poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV S.A. 893/97, LEX 45905). Należy podkreślić, że zbadanie sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziców Prezes ZUS uznał za konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże skarżąca od początku postępowania twierdziła, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z rodzicami. Z treści przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że sytuacja materialna bliskich zobowiązanego ma znaczenie przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia składek w sytuacji, gdy zobowiązany prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z bliskimi. W decyzjach organów obydwu instancji brak jest jakichkolwiek stwierdzeń w zakresie nieuznania przez organy oświadczeń skarżącej, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami. Zatem z skoro z treści decyzji nie wynika, że organy kwestionują twierdzenia skarżącej co do tego, że nie pozostaje ona na utrzymaniu rodziców, to z treści powołanych na wstępie przepisów rozporządzenia nie da się wywieść obowiązku wyjaśnienia sytuacji materialnej bliskich skarżącej. Jak już Sąd wskazał zbadanie tej sytuacji byłoby zasadne jedynie wtedy, gdyby skarżąca prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z bliskimi jej osobami. Z tego względu należy stwierdzić, że w rozpoznanej sprawie organy obydwu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów § 3 ust. pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia, przez to że uznały że osobami bliskimi w rozumieniu tych przepisów są również osoby, co do których nie stwierdzono, ażeby prowadziły wspólne gospodarstwo domowe ze skarżącą. Należy wskazać, że gdyby nawet w sprawie istniały podstawy faktyczne do uznania, że stan majątkowy rodziców skarżącej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy to organ bez wezwania skarżącej do wyjaśnienia tej kwestii faktycznej, nie mógłby wydać decyzji odmownej, opierając swoje stanowisko jedynie na stwierdzeniu, że skarżąca nie dostarczyła w toku postępowania dowodów dokumentujących sytuacje materialna jej bliskich. Z treści przepisów art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że organ ma obowiązek prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Zatem w sytuacji, gdy strona postępowania powołuje się na określone okoliczności faktyczne bez wskazania dowodów na te okoliczności, to organ na podstawie powołanych przepisów ma obowiązek przeprowadzić dowody z urzędu, jeżeli znane mu są środki dowodowe pozwalające na ustalenie tych okoliczności lub w sytuacji, gdy środki te nie są znane organowi, zwrócić się do strony o dostarczenie dowodów lub przynajmniej ich wskazanie, gdy strona nie może sama ich dostarczyć, np. gdy są to informacje objęte tajemnicą skarbową. W rozpoznanej sprawie organy obowiązków tych nie wypełniły i stwierdziły, że nie mogły uwzględnić wniosku strony z tego powodu, że strona nie dołączyła do niego dowodów na okoliczność sytuacji majątkowej jej rodziców. Zatem organy postawiły się tutaj w sytuacji podmiotu, który w postępowaniu nie ma obowiązku zbierać żadnych materiałów dowodowych i wydaje decyzje tylko w oparciu o dowody dostarczone przez stronę i to w interesie strony leży zgromadzenie wszystkich dowodów, najlepiej jeszcze przed wydaniem decyzji, które pozwalałyby na rozstrzygnięcie sprawy. Takie stanowisko w sposób oczywisty narusza przepisy art. 7 i 77 k.p.a., i naruszenie to zawsze może mieć istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż w jego wyniku stan faktyczny sprawy może pozostać niewyjaśniony. Na zakończenie należy wskazać, że w decyzjach obydwu instancji w ogóle nie rozważono sytuacji materialnej skarżącej pod kątem możliwości spłacenia przez nią zaległości składkowych, które wynosiły ponad 16 000,00 zł, a zatem w ogóle nie zbadano czy w sprawie może mieć zastosowanie przepis § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia. Organy obydwu instancji nie wykazały w decyzjach jak skarżąca przy osiąganych dochodach może pokryć bieżące wydatki związane z jej utrzymaniem oraz utrzymaniem dziecka oraz spłacić zaległe składki, a z treści powołanego przepisu rozporządzenia wynika, że rozważenie tych okoliczności było obowiązkiem organów. Organy w decyzjach w ogóle nie porównały dochodów skarżącej z jej bieżącymi wydatkami w celu ustalenia, czy skarżącej po pokryciu bieżących wydatków pozostają jakiekolwiek środki pieniężne pozwalające na spłatę zaległych składek. Organy bez zbadania w decyzjach sytuacji materialnej skarżącej stwierdziły że poziom jej dochodów pozwala jej na spłatę zaległych składek. Zatem w decyzji znalazło się istotne dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowanie, które nie zostało uzasadnione, czym naruszono przepis art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego wyniku zaskarżona decyzja nabrała cech rozstrzygnięcia dowolnego. Brak rozważenia w decyzji możliwości płatniczych skarżącej świadczy o tym, że organ kwestii tej w ogóle nie wyjaśnił, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyły okoliczności faktycznych, które na podstawie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów art. 7, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 135, art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.