IV SA/Wa 1967/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.),, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółki Wodnej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń spółki wodnej - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzję wykonującego zadania starosty Prezydenta W., z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie ustalenia świadczenia na rzecz spółki wodnej z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń tej spółki na podstawie art. 171 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Organ I. instancji odmówił ustalenia świadczenia pieniężnego w wysokości 28048,00 zł od [...] T. Sp.j. na rzecz Spółki Wodnej [...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało następujące okoliczności. Postępowanie w sprawie toczyło się na wniosek Spółki Wodnej [...], która zażądała ustalenia odnośnej opłaty na jej rzecz od spółki T. z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń spółki wodnej oraz zanieczyszczania wód gruntowych. Wnioskodawca nie przedstawił koniecznych danych dotyczących okoliczności: • z jakich urządzeń korzysta spółka T., • czy przedmiotowe urządzenia melioracyjne są objęte działalnością Spółki Wodnej, • czy i jaki wpływ mają inne podmioty na koszty utrzymania urządzeń melioracyjnych, • na jakiej podstawie przyjęto w kalkulacji opłat kwotę wyjściową w wysokości 20 mln. zł. Pomimo zwracania się przez organ I instancji o uzupełnienie wniosku o brakujące dane Spółka Wodna nie wykazała, które urządzenia wykorzystywane przez spółkę T. są eksploatowane przez Spółkę Wodną. W tej sytuacji nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia wniosku strony i orzeczenia na zasadzie art. 171 § 1 ustawy – Prawo wodne o ustaleniu rodzaju świadczeń. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, iż ustosunkował się do nich organ I instancji, w piśmie przekazującym odwołanie Spółki Wodnej, a Kolegium w pełni podziela zawartą w nim argumentację. Wskazano, iż decyzja nie przesądza kwestii związanych z nielegalnymi zrzutami ścieków, lecz jedynie sprawy związane ze świadczeniami na rzecz spółki. W skardze na powyższą decyzję, Spółka Wodna zarzuciła, iż została ona wydana z naruszeniem art. 77 § 1, 107 §. 3 K.p.a. oraz art. 171 § 1 ustawy – Prawo wodne. Wskazano, iż w trakcie postępowania Spółka przedłożyła liczne mapy i oświadczenia właścicieli członków Spółki potwierdzające scedowanie zarządu swoją własnością – zaniedbanymi i śmierdzącymi rowami - na Spółkę Wodną. Obecny stan gospodarki wodno - ściekowej w dzielnicy jest następstwem zaniedbań organów administracji. Organy orzekające znały treść statutu Spółki Wodnej w szczególności jej cele i zadania. Bezpodstawnie nie dały one wiary treści oświadczeń złożonych przez członków Spółki. Nie przeprowadziły też rozprawy w celu wyjaśnienia wątpliwości. Wskazano, iż bezpodstawnie odmówiono wiarygodności sporządzonej kalkulacji wykonanej w oparciu o wstępne założenia techniczno-ekonomiczne. Wysoki koszt podyktowany jest potrzebą remontu [...] km. urządzeń doprowadzonych do ruiny przez urząd miasta. Wskazano, iż bezpodstawne jest twierdzenie, iż Spółka Wodna nie wykazała korzyści, jakie spółka T. odnosi z urządzeń spółki wodnej, gdyż nie ma to znaczenia w sprawie. Przedmiotem orzekania są kwestie odprowadzania ścieków i odnoszenia z tego tytułu korzyści przez spółkę T. Są one niewątpliwie odnoszone, z uwagi na odprowadzanie ścieków przez firmę, nie dysponującą kanalizacją, na grunty prywatnych nieruchomości. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 46-47) Spółka Wodna podniosła, iż fakt odprowadzania ścieków przez spółkę T. do urządzeń wodnych Spółki Wodnej musi być znany organowi I instancji, z uwagi na fakt wydawania przez ten organ decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy pełnomocnik Spółki Wodnej oświadczył, iż obecnie Spółka nie zarządza całością kanałów ([...] km), którymi są odprowadzane ścieki. Spółka wykonuje wyłącznie działania systemem gospodarczym (właściciele na własnych posesjach). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ I instancji trafnie odmówił w drodze decyzji ustalenia świadczenia na rzecz skarżącej Spółki a organ odwoławczy utrzymał tę decyzje w mocy, bowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia wniosku Spółki. Niedopuszczalne byłoby ustalenie na rzecz spółki wodnej świadczenia na podstawie art. 171 ust. 2 ustawy – Prawo wodne w związku z odprowadzeniem wód (w tym ścieków) od podmiotu nie należącego do spółki wodnej, gdy nie realizuje ona faktycznie działań związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych lub nie podjęła konkretnych realnych działań inwestycyjne związane z wykonywaniem zadań spółki. W świetle brzmienia art. 171 ust. 2 ustawy – Prawo wodne postępowanie w przedmiocie ustalenia świadczeń na rzecz spółki wodnej może być prowadzone na wniosek lub z urzędu (art. 64 §. 1 K.p.a), Jednak gdy postępowanie prowadzone jest na wniosek Spółki, a więc w jej interesie, nie można przyjąć, iż ciężar udowodnienia faktów, z których wynikałyby uprawnienia strony do ustalenia na jej rzecz określonych świadczeń spoczywa na prowadzącym postępowanie organie administracji (patrz analogicznie wyrok NSA sygn. akt I SA/Kr 1605/96 opubl. lex nr 33414). Brak możliwości ustalenia świadczenia wynika z następujących uwarunkowań formalnoprawnych. W świetle ustawy – Prawo wodne spółki wodne nie działają w celu osiągnięcia zysku i mają na celu wyłącznie zaspokojenie wskazanych w ustawie potrzeb w dziedzinie gospodarki wodnej (art. 164 ust. 1). Jedynie w drodze odstępstwa od tej zasady dopuszcza się podejmowanie działalności umożliwiającej osiągniecie zysku, jednak z możliwością poznaczenia go wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej (art. 164 ust. 2). Przepisy dopuszczają obecnie prowadzenie przez spółkę wodną działalności usługowej m.in. w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, stanowiących rodzaj odprowadzanych wód, gdy są spełnione warunki określone w odrębnych przepisach (art. 164 ust. 4). Przepisy te wskazują warunki i zasady wynagrodzenia z tytułu świadczenia usług w zakresie odprowadzania ścieków. Jednocześnie na właścicielu gruntów ciąży obowiązek usunięcia przeszkód w odpływie wody powstających na jego gruncie (art. 29 ust. 2). W przypadku melioracji wodnych obowiązek utrzymania urządzeń spoczywa generalnie na zainteresowanych właścicielach gruntów a, o ile nie realizują oni tego obowiązku, orzeka w tym przedmiocie organ administracji (art. 77). Powyższe uwarunkowania pozwalają na przyjęcie, iż w polskim systemie prawnym, poza przypadkami świadczenia usług w zakresie odprowadzania ścieków na zasadach określonych w przepisach odrębnych, nie dopuszczalne jest pobieranie opłat jedynie z tytułu umożliwienia przepływu wody przez grunt, także gdy odbywa się on istniejącymi urządzeniami melioracyjnymi. Jednocześnie ustawodawca wprowadził instrumenty służące zapewnieniu partycypacji w kosztach funkcjonowania urządzeń wodnych poprzez możliwość orzekania w tym przedmiocie na podstawie wskazanego wcześniej art. 77 ust. 2, możliwość tworzenia przez zainteresowanych spółek wodnych jak i możliwość orzekania o obowiązku ponoszenia świadczeń na rzecz spółek wodnych, w trybie art. 171 ust. 2. W świetle art. 171 ust. 1 do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej są obowiązane te podmioty, które: 1. odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub 2. przyczyniają się do zanieczyszczenia wód, dla której ochrony spółka została utworzona. Przepis art. 171 ust. 1 nie wskazuje, więc wprost od czego powinna być uzależniona wielkość ustalonych na rzecz spółki świadczeń. Niewątpliwie z treści samej regulacji nie wynika, iż mają być one równe ekonomicznej korzyści odnoszonej z urządzeń spółki (choć pogląd taki na gruncie uprzednio obowiązujących regulacji był także prezentowany w orzecznictwie), bowiem przepis wskazuje równocześnie na konieczność ponoszenia świadczeń wyłącznie z tytułu przyczyniania się do zanieczyszczenia wód (pkt 2 powyższego wyliczenia z uwzględnieniem łącznika "lub") nie odwołując się do kryterium korzyści (w pkt 1 wyliczenia). Oznacza to, że pojęciem korzyści posłużono się określając podmiotowy zakres regulacji, tzn. kto jest obowiązany do ponoszenia świadczenia na rzecz spółki wodnej. Kwestią nie uregulowaną wprost w przepisie pozostaje natomiast zakres świadczenia. Kompetencje do orzekania w przedmiocie obowiązku ponoszenia świadczeń przyznano organom administracji (art. 171 ust. 2), co stanowi wyjątek od generalnej zasady orzekania odnośnie należności pomiędzy podmiotami przez sądy powszechne. Skoro przepis nie określa jasnych kryteriów orzekania, zastępując niejako sądy powszechne, organy administracji, nie są zwolnione od kierowania się zasadą słuszności, której odzwierciedleniem jest art. 7 K.p.a. Organ orzekający w sprawie powinien w szczególności uwzględnić, iż obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej ingeruje w sposób oczywisty w prawa osób trzecich, obciążanych tymi świadczeniami. Przy orzekaniu, na podstawie art. 171 ust. 2, trzeba uwzględnić więc w szczególności wytyczne zawarte w art. 7 K.p.a. w odniesieniu do obowiązku uwzględnienia interesu publicznego i słusznego interesu stron. Na potrzebę dokonania właściwej wykładni wskazanej regulacji, w kontekście stosunkowo ogólnikowego jej charakteru, zwraca również uwagę dr hab. J. R., profesor Uniwersytetu [...], w zawartej w aktach sprawy opinii przedłożonej przez Spółkę Wodną przy wniosku z dnia 16 lipca 2004 r. Ustalając zakres dopuszczalnych obciążeń podmiotów trzecich na rzecz spółki, trzeba mieć na uwadze wskazane wyżej uwarunkowania, co do ram prawnych funkcjonowania gospodarki wodnej w zakresie odprowadzania wód. Wykluczają one aby art. 171 ust. 2 ustawy – Prawo wodne mógł stanowić podstawę do orzekania o obowiązku ponoszenia określonych opłat z samego tytułu odprowadzania wód za pośrednictwem określonych urządzeń, wyłącznie dlatego, że określonej spółce wodnej przysługują do nich pewne prawa. Obowiązek ponoszenia świadczeń przez podmioty trzecie na rzecz spółki wodnej może się wiązać jedynie z potrzebą partycypacji w faktycznych działaniach realizowanych przez tę spółkę. Mogą one wprawdzie dotyczyć zarówno działań związanych z utrzymywaniem istniejących urządzeń wodnych jak i realizacji konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych służących realizacji celów spółki. Musza to być jednak realne i rzeczywiste działania konkretnej Spółki, dotyczące infrastruktury, z której korzysta podmiot nie będący jej członkiem. Orzekając w sprawie obowiązku świadczeń trzeba mieć na uwadze, iż celem działania spółki wodnej nie jest reprezentowanie zbiorowego interesu właścicieli gruntów, gdzie znajdują się określone urządzenia wodne, w celu egzekwowania świadczeń z tytułu korzystania z ich gruntów polegającego na odprowadzaniu przez nie wód, lecz realizacja celów określonych w art. 164 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, w tym działań w zakresie zapewnienia funkcjonowania uprzedzeń służących odprowadzaniu wód. W sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia, w toku postępowania administracyjnego właściwie wyjaśniono, iż wnioskująca o ustalenie na jej rzecz świadczenia pieniężnego Spółka Wodna nie realizuje żadnych konkretnych działań inwestycyjnych, z tytułu których możliwe byłoby żądanie określonych świadczeń od podmiotów trzecich. Okoliczności takiej nie wykazała skarżąca Spółka pomimo, iż organ administracji zwracał się z żądaniami przedstawienia konkretnych informacji w tym zakresie. Przedłożona przez Spółkę Wodna, łącznie z wnioskiem z dnia 16 lipca 2004 r., kalkulacja opłat została oparta z założenia na szacunkowym kosztorysie inwestycji służących kompleksowemu uporządkowaniu gospodarki wodnościekowej na znacznym obszarze. Spółka, pomimo wezwań, nie wykazała, aby dysponowała prawami do wszystkich urządzeń, które miałyby być objęte przedsięwzięciem. Brak takich uprawnień potwierdził także na rozprawie pełnomocnik Spółki Wodnej. W tej sytuacji nie można było przyjąć, aby działania w zakresie zakładanego przedsięwzięcia były zaawansowane, a więc aby mogło to stanowić podstawę do obciążenia świadczeniami podmiotów trzecich. Trzeba podkreślić, iż w przypadku przedwczesnego orzeczenia o ustaleniu świadczenia na rzecz Spółki od podmiotów trzecich, w przypadku późniejszego nie zrealizowania przedsięwzięcia, nie byłoby podstaw prawnych do wyegzekwowania zwrotu wniesionej kwoty. Okoliczność tą trzeba uwzględnić oceniając zasadność wniosku poprzez przesłanki orzekania określone w art. 7 K.p.a. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można uznać, iż Spółka Wodna nie wykazała także, aby prowadziła określone prace o charakterze utrzymaniowym, jeśli chodzi o urządzenia wodne, którymi są odprowadzane, wedle twierdzeń Skarżącej Spółki ścieki spółki T.. Pomimo wezwań organu I instancji, nie przedłożono szczegółowych planów zarządzanej przez Spółkę Wodną infrastruktury a jedynie oświadczenia szeregu osób, iż wyrażają oni zgodę na ewentualne prowadzenie takich działań utrzymaniowych przez tę Spółkę. W piśmie z dnia 28 grudnia 2004 r. Spółka Wodna wskazała, iż wszystkie projekty techniczne dotyczące wprowadzenia wód do urządzeń Spółki Wodnej znajdują się w posiadaniu organu administracji, jako dokumentacje inwestycji realizowanych przez podmioty trzecie odprowadzające wody. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki potwierdził, że aktualnie jej działania ograniczają się do prowadzenia prac utrzymaniowych wykonywanych przez poszczególnych właścicieli na własnych gruntach. Oznacza to, iż konkretna spółka wodna, jako osoba prawna, nie realizuje działań w tym zakresie. Przepisy ustawy – Prawo wodne dopuszczają wprawdzie świadczenie przez członków na rzecz spółki w innej formie niż wpłata składki (art. 163 ust. 1 pkt 3). Jednak wyłącznie utrzymywanie własnego fragmentów urządzenia wodnego przez jego właściciela, będącego członkiem spółki wodnej nie może być traktowane, jako działalność tej spółki. Istotą działania spółki jest bowiem generalnie przejęcie od właścicieli wykonywania obowiązków w tym zakresie. Sąd nie podziela także poglądu wyrażonego we wskazanej wcześniej opinii J. R., iż przesłanką wystarczająca dla możliwości ustalenia świadczeń na rzecz spółki wodnej jest fakt ponoszenia składek przez jej członków (str. 4 opinii), co zresztą także w rozpoznawanej sprawie jest okolicznością wątpliwą w świetle treści zaświadczenia (k. 37), z którego wynika, iż od momentu założenia konta Spółki, nie było na nim żadnego obrotu. Natomiast, jak wskazano wcześniej, podstawowym warunkiem ustalenia obowiązku ponoszenia świadczeń jest prowadzenie przez spółkę wodną określonych działań, co umożliwia właściwą ocenę wymaganego zakresu partycypacji podmiotu trzeciego w realizowanych działaniach spółki, poprzez odpowiednie świadczenia na jej rzecz. Jedynie na marginesie można wskazać, iż dodatkowym potwierdzeniem braku aktywności skarżącej Spółki co do wykonywania zadań, z których korzyści mogłyby odnosić podmioty trzecie, jest także właśnie przedłożone przez Spółkę, w związku z ubieganiem się o prawo pomocy, do akt sprawy wskazane wcześniej zaświadczenie (k 37). W świetle przedkładanych przez stronę dokumentów, jak i okoliczności faktycznych organ I instancji trafnie uznał, iż brak jest podstaw do ustalenia świadczenia na rzecz Spółki Wodnej, skoro ostatecznie nie prowadzi ona żadnej działalności (patrz strona 4 decyzji ostatnie tiret). Ustalenia tego organu uznał za trafne organ odwoławczy utrzymując jego decyzje w mocy. Biorąc powyższe pod uwagę nie trafny jest zarzut skargi, co do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 171 ustawy – Prawo wodne. Nie zasadny jest też zarzut naruszenia art. 77 §. 1 K.p.a., gdyż, jak wskazano, okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający dla dokonania rozstrzygnięcia na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego. Trafnie natomiast zarzucono w skardze naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. choć zarzut ten nie został precyzyjnie skierowany. Organ odwoławczy, z naruszeniem powyższego przepisu nie ustosunkował się bezpośrednio do kwestii podnoszonych w odwołaniu, wskazując wyłącznie, iż podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w tej kwestii w odrębnym piśmie przez organ I. instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów z zakresu ochrony środowiska dotyczących ochrony jakości wód oraz ochrony interesu właścicieli nieruchomości, przez które są odprowadzane ścieki. Ponieważ jednak regulacje w tych zakresach nie miały znaczenia przy orzekaniu w trybie art. 171 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, wskazane uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Jego stwierdzenie przez Sąd nie może więc prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario z treści art. 145 §. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Ponieważ nie ma to znaczenia dla meritum orzeczenia, poza rozważaniem Sądu pozostały podnoszone w skardze kwestie przesądzenia, czy Spółka dysponuje właściwym tytułem prawnym, który pozwalałby przyjąć, iż eksploatuje ona urządzenia wodne należące do jej członków oraz osób trzecich, gdyby podjęła ona faktyczne działania w tym zakresie (kwestii tych dotyczyła m.in. ww. opinia J. R.) oraz kwestia, czy przez Spółkę T. są faktycznie wprowadzane ścieki do urządzeń, do których określonym tytułem prawnym dysponuje Spółka Wodna. Ostateczna decyzja, mocą której odmówiono skarżącej Spółce ustalenia na jej rzecz świadczeń od podmiotów trzecich nie zamyka drogi do pozytywnego rozpatrzenia ponownego wniosku Spółki o ustalenie takiego świadczenia, gdy wykaże ona podjecie konkretnych działań w zakresie wykonywania statutowych celów oraz gdy wykaże, iż wnioskowane od podmiotu trzeciego świadczenie jest adekwatne do korzyści odnoszonych z faktycznie realizowanych przez Spółkę działań. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.