II SA/Op 323/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. P. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art.137 ust. 2, art. l39, art. 140 ust. 1,2 i 3, art. 216, art. 217 ust.2 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), orzekł o zwrocie poprzednim właścicielom – I. i S. R. nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków na karcie mapy [...] numerem A, o powierzchni 0,0032 ha, ujawnionej w księdze wieczystej Kw nr [...], jako własność Gminy [...] (pkt 1 rozstrzygnięcia); oraz o zobowiązaniu właścicieli zwracanej nieruchomości do dokonania zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty w wysokości 1.094,50 zł., stanowiącej 50% aktualnej wartości nieruchomości (pkt 4 rozstrzygnięcia). Jednocześnie w rozstrzygnięciu decyzji poinformowano, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 maja 1978r., nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny budowy trasy [...] w O. przy ul. [...], na gruntach określonych jako działki nr B, C i D; oraz że nieruchomość ta podlega zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli w stanie w jakim się znajduje, tj. wraz z położonym na niej garażem nr a i częścią garażu nr b (pkt 2 rozstrzygnięcia). Ponadto poinformowano, że umowy najmu garaży nr a i b wygasają z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna (pkt 3 rozstrzygnięcia); oraz że ostateczna decyzja stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Wskazano także sposób i termin rozliczeń finansowych. W ustaleniach dotyczących stanu faktycznego sprawy organ podał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 6 marca 1984r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64, i z 1982r. Nr 11, poz. 79), Skarb Państwa nabył od I. i S. R. własność nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej na karcie mapy [...] numerami działek B, C i D o łącznej pow. 0,0712 ha. W 1998r. byli właściciele wystąpili z wnioskiem skierowanym do Urzędu Rejonowego w O. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na realizację celu na jaki została nabyta przez Skarb Państwa. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie wykazało, że nabyta przez Skarb Państwa nieruchomość oznaczona numerami działek B o pow. 0,0242 ha, C o pow. 0,0325 ha i D o pow. 0,0145 ha, w latach 1985-1996 była przedmiotem wielokrotnych podziałów geodezyjnych i zmian własnościowych. W konsekwencji powyższego powstały działki o numerach: * E o pow.0,0043 ha, która wraz z działką nr D o pow.0,0145 ha stanowi część ulicy [...], * F o pow.0,0458 ha (zabudowana budynkiem mieszkalnym), i G o pow.0,0017 ha, które zostały odpowiednio w roku 1997 i 2000 sprzedane na rzecz I. i S. R., * H o pow.0,0017 ha, zabudowana garażem, która została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz małż. M. i H. P., * I o pow.0,0032 ha, stanowiąca własność Gminy [...], zabudowana garażem nr a i częścią garażu nr b. Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 20 sierpnia 2001r., orzekł zwrot na rzecz I. i S. R. działki nr I o pow.0,0032 ha, położonej w O., obręb [...], zbędnej na cel określony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 maja 1978r., zatwierdzającą plan realizacyjny budowy trasy [...] w O. przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...]. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpatrując sprawę w wyniku skargi złożonej przez B. P. i M. S. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej i drugiej instancji. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 2004r., do dalszego prowadzenia sprawy zwrotu nieruchomości na rzecz małżonków R. wyznaczono Starostę [...]. W trakcie prowadzonego przez Starostę postępowania, pełnomocnik I. i S. R. – J. B. oświadczył, że żądanie zwrotu nieruchomości obejmuje tylko działkę oznaczoną numerem I o pow.0,0032 ha. Ponieważ uczestnicy postępowania, tj. M. S. oraz B. P. nie zgłosili żadnych nowych wniosków, organ uznał, że ich żądania zostały określone we wcześniejszych odwołaniach i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Opierając się na powyższych ustaleniach i zgromadzonym materiale dowodowym, Starosta [...] uznał, że wniosek I. i S. R. zasługuje na uwzględnienie. Działka nr I nie została bowiem wykorzystana na cel przewidziany w umowie z dnia 6 marca1984r. i dlatego podlega zwrotowi. Dalej, organ powołał się na treść art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed 5 grudnia 1990r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej ich wartości. Ponieważ rzeczoznawca majątkowy ustalił aktualną wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 2.189,00 zł., zobowiązano małżonków R. do zwrotu kwoty 1.094,50 zł. Organ wyjaśnił również, że w zasobie archiwalnym nie zachowały się operaty szacunkowe, w oparciu o które została ustalona wartość nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w 1984 r. od S. i I. R. W tej sytuacji nie było możliwe określenie zwracanego odszkodowania według zasad ustalonych w art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do argumentacji najemców garaży wzniesionych na działce nr I, organ stwierdził, iż zgłoszenie roszczeń wynikających z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozbawia byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej skutecznego ubiegania się o jej zwrot. Takie stanowisko znajduje oparcie w art. 136 ust. 3 ustawy, z którego wynika, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości stronami postępowania mogą być tylko osoby w nim wymienione, a więc poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, natomiast roszczenie oparte na postanowieniach art. 211 rozpoznawane jest w postępowaniu cywilnym a nie administracyjnym. Ponadto należy mieć na uwadze także treść art. 229 ustawy, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje tylko w przypadku, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis powyższy wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1998r. i jako przepis szczególny nie może być rozszerzająco interpretowany. Bez znaczenia w sprawie jest zatem termin zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż złożone wnioski o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności garaży nie stanowią przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości. W art. 139 ustawy postanowiono, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu, natomiast pojęcie stanu nieruchomości zawarte zostało w punkcie 17 art. 4 ustawy, i oznacza ono między innymi stan zagospodarowania nieruchomości, stan prawny, jak i stan techniczno-użytkowy. Tak więc nieruchomość jest zwracana w takim stanie, w jakim znajduje się w dacie orzekania o jej zwrocie, czyli - w rozpatrywanej sprawie – z obciążeniami z tytułu najmu garaży i roszczeniami osób, które garaże te wybudowały, o dokonanie rozliczeń z tytułu nakładów poniesionych na ich budowę. Organ przypomniał, że umowy najmu garaży, stosownie do treści art. 138 ust. 2 ustawy, wygasają z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna. Z tym dniem powstanie również obowiązek dokonania rozliczeń między właścicielem nieruchomości a osobami, które garaże te wybudowały, zaś ewentualne spory na tym tle rozstrzygają sądy powszechne. Z tych względów - zdaniem Starosty [...] - nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia podnoszone w odwołaniach i skargach przez najemców garaży, że zgłoszenie roszczeń, wynikających z postanowień art. 211 omawianej ustawy, pozbawia byłego właściciela nieruchomości uprawnień do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Starosty [...], B. P. zarzucił, iż rażąco narusza ona art. 136 ust. 3 i art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania dowodził, iż jego prawo – prawo najemcy, który wybudował garaż, jest silniejsze niż prawo domagania się przez byłych właścicieli zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sytuacja tych dwóch grup podmiotów, na tle ustawy o gospodarce nieruchomościami jest taka sama, a dodatkowo wzmacnia pozycję prawną skarżącego fakt, że prawa osób dokonujących w dobrej wierze nakładów na nieruchomość, przekraczających wartość nieruchomości, są w prawie cywilnym chronione – art. 231 k.c. Ponadto, B. P. zwrócił uwagę na brzmienie art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...], nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że warunkiem żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, iż stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dalej przypomniał, że już decyzją z 20 sierpnia 2001 r. Prezydent Miasta [...] orzekł zwrot na rzecz I. i S. R. nieruchomości oznaczonej numerem działki I o pow. 0,0032 ha, położonej w O., obręb [...], zbędnej na cel określony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 maja 1978 roku, zatwierdzającą plan realizacji budowy trasy [...] w O., przy ulicy [...]. W wyniku rozpoznania odwołań I. i S. R., B. P. oraz M. S., Wojewoda [...] - decyzją z dnia 11 stycznia 2002 roku, nr [...] - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpatrując sprawę w wyniku skargi złożonej przez strony postępowania, uchylił decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku realizacji tegoż wyroku, Wojewoda [...] wydał w dniu 13 grudnia 2004 r. postanowienie, mocą którego do dalszego prowadzenia sprawy zwrotu nieruchomości na rzecz I. i S. R. wyznaczono Starostę [...]. Przechodząc do wywodów prawnych, Wojewoda [...] podkreślił, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tak, by prawidłowo mogły być zastosowane przepisy prawa materialnego. Dalej organ wyjaśnił, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami nawiązuje wprost do konstytucyjnej zasady ochrony własności, z której wynika nadzwyczajny charakter trybu wywłaszczenia, w którym dochodzi do pozbawienia uprawnionej osoby prawa do nieruchomości, w związku z realizacją określonych celów publicznych. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ustawy precyzuje natomiast, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu następuje w dwóch płaszczyznach. Pierwsza płaszczyzna wiąże się ze zbędnością w sensie faktycznym, druga natomiast ze zbędnością w sensie prawnym. Organ zwrócił uwagę na szczególne znaczenie prawidłowego ustalenia " zbędności" nieruchomości będącej przedmiotem żądania zwrotu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaakcentował, że zasadniczym zadaniem postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, czy w stosunku do nieruchomości objętej żądaniem zachodzą przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż w sytuacji gdy nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania wieczystego, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, natomiast umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Regulacja ta - zdaniem organu - pozwala rozwiązać kolizję pomiędzy uprawnieniami poprzedniego właściciela do zwrotu nieruchomości, a prawami osób trzecich. Ponadto organ zauważył, iż roszczenia najemców garaży z tytułu zwrotu nakładów poniesionych na budowę garaży, służą w stosunku do Gminy [...]. Odpowiedzialność Gminy w tym zakresie wynika z art. 36 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), na mocy którego zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. Natomiast powyższa cesja zobowiązań i wierzytelności jest konsekwencją pochodnego nabycia przez gminę mienia państwowego, wynikającego z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie zadecydowały o tym zgłoszone w niej zarzuty. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. .U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Ocenę legalności wydanych przez organy administracji aktów, w pierwszym rzędzie, należało rozpocząć od precyzyjnego określenia przedmiotu rozstrzygnięcia Starosty [...], bowiem - w ocenie Sądu - zarówno skarżący, jak i organ odwoławczy błędnie przyjęły, iż Starosta [...], podejmując decyzję w sprawie zwrotu na rzecz I. i S. R. nieruchomości i rozliczeń finansowych z tego tytułu, orzekł m.in. o wygaśnięciu umów najmu garaży znajdujących się na zwracanej nieruchomości. Odmienny pogląd Sądu w tej kwestii, powodowałby konieczność stwierdzenia nieważności tej części rozstrzygnięcia, jako wydanej bez podstawny prawnej. Decyzja wydana na podstawie art. 136 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zawiera orzeczenie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli (następców prawnych) oraz rozstrzyga o zwrocie wypłaconego odszkodowania (nieruchomości zamiennej, o ile przyznano ją w ramach odszkodowania) i o rozliczeniach z tytułu zwrotu. Wskazane przepisy nie upoważniają organów administracji do zawierania w treści omawianej decyzji innych rozstrzygnięć. Stosownie do art. 138 ust. 2 ustawy, umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Wygaśniecie stosunków zobowiązaniowych, których przedmiotem jest zwracana nieruchomość, następuje zatem z mocy prawa, tak więc organ administracji nie posiada w tej kwestii kompetencji orzeczniczych. Brzmienie art. 138 ust. 2 ustawy nie pozostawia w tym względzie najmniejszych wątpliwości. Zdaniem Sądu, ujęte w osnowie decyzji Starosty [...] punkty (2 i 3), dotyczące wygaśnięcia umowy najmu garaży oraz zwrotu nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się w dniu jej zwrotu, mają jedynie charakter informacyjny. Świadczy o tym sposób ich sformułowania, polegający na samym przytoczeniu ustawowych regulacji, bez władczego orzekania w kwestii praw i obowiązków, a w konsekwencji bez możliwości ich wyegzekwowania na podstawie tej decyzji. W sposób odmienny organ orzekł w sprawie zwrotu nieruchomości i rozliczeń z tym związanych, gdzie wyraźnie użyto zwrotów: "Zwrócić poprzednim właścicielom..." oraz "Zobowiązać...do dokonania zwrotu... kwoty". Cytowanie w osnowie decyzji (zamiast w uzasadnieniu) przepisów, mocą których sam prawodawca uregulował stan prawny i faktyczny zwracanej nieruchomości niewątpliwie było błędem, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji orzekły, po pierwsze, o zwrocie poprzednim właścicielom nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków na karcie mapy [...] numerem działki I o powierzchni 0,0032 ha, ujawnionej w księdze wieczystej Kw [...], jako własność Gminy [...] wraz z położonymi na niej garażami nr a i częścią garażu nr b; po drugie zaś, o zobowiązaniu właścicieli zwracanej nieruchomości do dokonania zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 1.094,50 zł., stanowiącej 50% aktualnej wartości tej nieruchomości. Do podjęcia takiego stanowiska skłoniło organy uznanie, że objęta żądaniem zwrotu działka nr I stała się zbędna na cel określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 maja 1978 r., zatem organy obu instancji zgodnie przyjęły, iż zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 137 ustawy. Oceniając prawidłowość takiego stanowiska, Sąd stwierdził, iż zostało wyrażone w sposób dowolny, bowiem nie poparto go żadną argumentacją. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137,stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z zacytowanej regulacji wyraźnie wynika, iż przesłanką faktyczną decyzji o zwrocie nieruchomości jest ustalenie przez orzekające w sprawie organy, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Stosownie do treści art. 137 ust. 1 ustawy, o "zbędności" można mówić wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od daty ostateczności decyzji, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1); lub w przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od daty ostateczności decyzji, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Z kolei w ust. 2 art. 137 ustawy prawodawca zastrzegł, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 , gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega tylko pozostała część nieruchomości, przy czym zwrot części nieruchomości został uzależniony od spełnienia dwóch przesłanek: a) jeżeli istnieje możliwość zagospodarowania tej części zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo b) jeżeli część nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej zwrot. Wskazane powyżej regulacje dowodzą, że przed wydaniem pozytywnej decyzji dla osoby ubiegającej się o zwrot, koniecznym jest precyzyjne określenie w toku postępowania administracyjnego celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona, a także wykazanie stosowną argumentacją - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - zbędności nieruchomości na ten cel. Analiza wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji prowadzi do wniosku, iż organy administracji obu instancji, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., zupełnie pominęły obowiązek zbadania i oceny żądania I. i S. R. pod kątem przesłanek, o jakich mowa we wskazanym wcześniej art. 137 ust. 1 i 2 ustawy. Starosta [...] ograniczył się jedynie do kategorycznego stwierdzenia, że objęta wnioskiem działka nr I nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, i dlatego podlega zwrotowi, natomiast Wojewoda [...] przedstawił jedynie kilka ogólnych uwag dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nie odniósł przy tym omawianych w uzasadnieniu regulacji do rozpoznawanej sprawy, choć sam zwrócił uwagę na potrzebę prawidłowego ustalenia "zbędności" nieruchomości będącej przedmiotem żądania zwrotu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a ponadto zaakcentował, iż zasadniczym zadaniem postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, czy w stosunku do nieruchomości objętej żądaniem zachodzą przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie działanie organów administracji nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, dodatkowo i z tej przyczyny, iż narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wprowadzający obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji spełnia doniosłą rolę, gdyż objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Tak sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wyręczanie organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawców. Błędem organów administracji było skoncentrowanie się głównie na polemice z zarzutami stawianymi przez najemców garaży posadowionych na nieruchomości podlegającej zwrotowi, choć w tym miejscu podkreślić należy, że stanowisko o braku podstaw do przyjęcia, iż zgłoszenie roszczeń, wynikających z postanowień art. 211 ustawy, pozbawia byłego właściciela nieruchomości uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest jak najbardziej prawidłowe. Co prawda, ani przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, ani też żaden inny jej przepis, nie zawierają wyraźnej regulacji poświęconej występującym w praktyce sytuacjom, w których dochodzi do kolizji między uprawnieniami byłego właściciela do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a uprawnieniami osoby, o której mowa w art. 211 ust. 1 ustawy, do zgłoszenia żądania uwłaszczenia garażu oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, niemniej jednak - na co słusznie zwrócono uwagę w podjętych rozstrzygnięciach - przepisy ustawy pozwalają wyprowadzić wniosek o pierwszeństwie uprawnienia przewidzianego w art. 136 ust. 3 ustawy, przed żądaniem opartym na podstawie art. 211 ustawy. I tak, w art. 229 ustawy prawodawca wskazuje, które sytuacje stanowią negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, i są to wyłącznie: sprzedaż nieruchomości oraz oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Jeżeli więc, w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej, zaktualizowała się przesłanka jej zwrotu, organ administracji obowiązany jest wydać w tej sprawie pozytywną decyzję. Przy rozstrzyganiu omawianego problemu nie można też nie zwrócić uwagi na postanowienia art. 138 ust. 2 i art. 139 ustawy, które "porządkują" sytuację prawną i faktyczną zwracanej nieruchomości, w tym przesądzają o losach umów obligacyjnych dotyczących tej nieruchomości (wygaśnięcie praw ex lege), pozostawiając otwartą kwestię rozliczeń pomiędzy stronami umów. Reguły wyrażone w tych przepisach przemawiają za tym, by - przy zbiegu dwóch konkurujących ze sobą uprawnień - przyznać pierwszeństwo roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, w ocenie Sądu, nabycie uprawnień na podstawie art. 211 ustawy nie może się odbyć kosztem uprawnień do zwrotu nieruchomości, gdyż doszłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności. Jak zasygnalizowano już wcześniej, stanowisko organów administracji w kwestii występującej w sprawie kolizji uprawnień było poprawne, niemniej jednak, z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zaktualizowania się przesłanki, o której mowa w art. 137 ustawy, a co za tym idzie, także z uwagi na brak dokonania oceny żądania zwrotu odjętego prawa poprzednim właścicielom w aspekcie "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, należało stwierdzić, że podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały z oczywistą wadliwością, co z kolei czyni koniecznym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., jako że popełnione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, czynienie dalszych rozważań nad prawidłowością zaskarżonej decyzji a także decyzji organu pierwszej instancji stało się zbędne. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oraz o kosztach postępowania uzasadnia art. 152 i art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie postępowania zgodnego ze standardami procedury administracyjnej i wykazanie, w oparciu o zgromadzony w sposób prawidłowy materiał dowodowy, czy zaistniały wszystkie ustawowe przesłanki do odzyskania przez I. i S. R. prawa do wywłaszczonej nieruchomości.