III SA/Wa 392/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. W dniu 27 października 2005 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wpłynął wniosek P.B., zwanego dalej Skarżącym, w którym zwrócił się o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, motywując to trudną sytuacją materialną, którą pogarsza dodatkowo fakt, iż żonie Skarżącego nie przysługują świadczenia rodzinne na dzieci. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako Prezes KRUS) "odmówił zastosowania ulgi" za wskazane w decyzji kwartały, argumentując, iż we wniosku, o którym mowa wyżej Skarżący nie przedstawił wyjątkowych okoliczności, w tym zdarzeń losowych, które uzasadniałyby umorzenie należności. Zauważył, że sytuacja Skarżącego nie odbiega od przeciętnej u innych rolników gospodarujących na podobnym areale. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezes KRUS "odmówił umorzenia należności" z uwagi na brak nowych argumentów uzasadniających to umorzenie. Na tę decyzję Skarżący złożył skargę, w której ponownie wniósł o umorzenie zaległych składek. Podniósł, że z posiadanego gospodarstwa o powierzchni 1,60 ha, 1,02 ha to łąka, która nie przynosi żadnych dochodów. Dochód z jedynego źródła utrzymania, (gospodarstwo) Skarżący określił na kwotę 160 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zadłużenia należy wyłącznie do kompetencji Prezesa KRUS, o czym stanowi art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Zgodnie z tym przepisem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że narusza ona przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskutek rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz w literaturze przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96, Glosa 1998/10, poz. 29; z dnia 22 października 1997 r. III SA 1702/96, Biuletyn Skarbowy 1998/4, str. 14; wyrok z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96, Poradnik VAT 1998/3 str. 24). Pogląd ten - wyrażony, jak wskazano, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało ono postać naruszenia kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i bezsporny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00 niepublikowany). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 k.p.a., który w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Organ ten może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, może ją uchylić w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, może umorzyć postępowanie pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze bądź też może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Cytowany art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo. Podobny pogląd wyrażono na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: ord. pod.), tj. jej art. 233, który jest swego rodzaju odpowiednikiem art. 138 k.p.a. W komentarzu do tej ustawy (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 595) stwierdzono mianowicie, iż art. 233 ord. pod. zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 ord. pod. Pogląd ten prezentowany jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 481/00 stwierdzono, że przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy, i nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesną korekturą jej osnowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, iż decyzja organu odwoławczego zawiera następujące rozstrzygnięcie "postanawiam odmówić umorzenia należności". Treść sentencji zaskarżonej decyzji wskazuje zatem jednoznacznie, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 k.p.a. Brzmienie tej sentencji, które nie odnosi się w ogóle do kwestii zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, wskazuje na podjęcie - po raz drugi w sprawie - decyzji o charakterze pierwszoinstancyjnym. Jednak niezależnie od charakteru tej decyzji stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa KRUS nie mieści się w granicach możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, określonych w przepisie art. 138 k.p.a. Konkluzja ta oznacza rażące naruszenie art. 138 k.p.a. (por. NSA z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LexPolonica oraz wyrok NSA z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3437/95, LexPolonica). Dodać do tego należy, iż to kwalifikowane naruszenie procedury tkwi w samej decyzji. Takie zaś naruszenie przepisów postępowania, które zawarte jest w decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 628). Podnieść w tym miejscu należy, iż art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. daje organowi odwoławczemu podstawę do utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy. Nie stanowi natomiast podstawy do powtórnego rozpatrzenia wniosku w sposób negatywny. Nie można dwukrotnie wydać decyzji w tej samej sprawie. Organ odwoławczy bada pod kątem naruszenia prawa rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i w związku z dewolutywnym charakterem odwołania rozpatruje sprawę ponownie. Brak weryfikacji decyzji pod kątem jej zgodności z prawem powoduje naruszenie przepisów procedury. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1599/99, LEX nr 54730 oraz wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt III SA 7539/98, LEX nr 43941). Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż w sprawie występuje kwalifikowane naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes KRUS poprzestał na stwierdzeniu, iż Skarżący nie przedstawił nowych argumentów uzasadniających umorzenie należności. W tym miejscu należy zauważyć, iż tego rodzaju okoliczność faktyczna nie zwalniała organu od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu k.p.a. W wydanej w II instancji decyzji organ nie wskazał żadnych faktów, które legły u podstaw podjętego przez niego rozstrzygnięcia oraz potwierdzających je dowodów. Organ nie zamieścił również uzasadnienia prawnego. Tymczasem w toku postępowania Skarżący podnosił, iż nie osiąga żadnych dochodów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał się dodatkowo na okoliczność choroby, która nie pozwala mu wykonywać ciężkich prac. Do tych argumentów Skarżącego organ natomiast w żaden sposób się nie odniósł. Zauważyć w tym miejscu należy, że omawiany wyżej przepis art. 107 § 3 k.p.a. jest jasny, jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wydanie decyzji, która w ogóle nie zawiera elementów wskazanych w treści tego przepisu powoduje, iż decyzja ta w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej. Pominięcie przez organ w procesie wydawania decyzji części zastosowanej normy prawnej stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 968/99, Wspólnota 2001/39/48 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1196/98, LEX nr 44234). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 p.p.s.a.