II SA/Bd 61/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. i Z. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 roku, nr [...] w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] 2004 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących I. i Z. O. 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania. Decyzją z [...] 1998 r., Nr [....] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 9, poz. 26 ze zm.), art. 103 ust. 2, art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, po. 414 ze zm.), art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141, poz. 692), rozpatrując sprawę dotyczącą budynku gospodarczego na terenie działki nr 35 przy ul. [...] w B. przylegającego do zabudowy mieszkalnej posesji przy ul. [...] a w B. nakazał właścicielowi posesji B. G. rozbiórkę przedmiotowej zabudowy. Wojewoda B. decyzją z [...] 1998 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku rozpoznając sprawę ze skargi B. G. wyrokiem z 19 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 979/98 uchylił obie wskazane wyżej decyzje powołując się na przepis art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zgodnie, z którym dla orzeczenia o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego istotne jest ustalenie, czy w chwili orzekania teren, na którym obiekt ten się znajduje, jest przeznaczony pod zabudowę oraz pod jaką zabudowę jest w tym czasie przeznaczony. Wskazano także, że organy administracji, dokonując ustaleń dotyczących przeznaczenia działki nr 35 nie wzięły pod uwagę wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organy te nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, czym naruszyły art. 7 kpa. Ponadto organy nie wskazały wprost, aby samowolnie postawiony budynek gospodarczy powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w dniu [...] 2002 r. prowadzący postępowanie wydał postanowienie nr [...], Nr [...] nakazujące B. G. wykonanie określonych obowiązków na podstawie art. 81c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), które następnie zostało uchylone postanowieniem z [...] 2002 r., Nr [...]., z zaleceniem prowadzenia postępowania administracyjnego w myśl art. 103 ust. 2 w oparciu o przepisy ustawy z 24 października 1974 r. gdyż przedmiotowy obiekt został wzniesiony przed 1994 r. W dniu 28 lutego 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wydał postanowienie nr [...] nakładające na B. G. wykonanie określonych obowiązków w terminie do 15 maja 2002 r. Zalecenia B. G. wykonała. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z [...] 2003 r. Nr [...] udzielił B. G. pozwolenia na użytkowanie zabudowy magazynowo-garażowej i gospodarczej położonej w B. przy ul. [...]. Decyzją z [...] 2003 r., Nr [...] [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpoznając odwołanie I. i Z. O. umorzył postępowanie odwoławcze, z uwagi na to, iż w jego przekonaniu podmioty wnoszące odwołanie nie miały przymiotu strony gdyż zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, wobec czego podmiotom niebędącym stroną w postępowaniu nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt SA/Bd 3398/03 rozpoznając skargę I. i Z. O. na powyższe orzeczenie uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) należało w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2003 r. stosować przepisy dotychczasowe. Zatem udział Ireny i Z. O. w charakterze stron w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu powinien być oceniany na gruncie prawa budowlanego w wersji obowiązującej do dnia 10 lipca 2003 r., a nie – jak uczynił to organ odwoławczy na podstawie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, który zaczął obowiązywać po wskazanej dacie. Zdaniem Sądu, jedynie w przypadku zachowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej – Prezydenta Miasta B. kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie mogłyby zachodzić podstawy do traktowania jako odrębne postępowania w tym zakresie począwszy od dnia przekazania temu organowi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego materiałów w celu wydania na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego odpowiedniej decyzji (w niniejszej sprawie, aczkolwiek nieskutecznie, nastąpiło to w dniu 31 grudnia 2002 r., a więc znacznie przed datą wejścia w życie noweli do prawa budowlanego). W związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2004 r. po rozpatrzeniu odwołania I. i Z. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...]2003 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] 2004 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, powołując się na art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (przed zmianami z 11 lipca 2003 r.), a także na okoliczność, iż organ I instancji nie ustosunkował się do opinii wykonanej przez dr inż. J. L. Ocena wartości dowodowej opinii, przydatności do rozstrzygnięcia sprawy i jej wiarygodności należy do obowiązków organu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją Nr [...] z [...] 2004 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie zabudowy magazynowo-garażowej i gospodarczej przy ul. [...] w B. Następnie decyzją z [...] 2005 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania I. i Z. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 428/05 rozpoznając skargę I. i Z. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję, zobowiązując organ odwoławczy do wyjaśnienia czy odwołanie wniesiona przez pełnomocnika I. i Z. O. zostało wniesione w terminie ustawowym zgodnie z art. 129 § 2 kpa. Termin wniesienia odwołania przez skarżących upłynął z dniem 16 grudnia 2004 r. Wyjaśnienia wymagało ustalenie czy przedmiotowe odwołanie zostało wniesione osobiście przez pełnomocnika skarżących, czy też zostało nadane w placówce pocztowej. Wykonując te zalecenia [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] 2005 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że odwołanie było wniesione w terminie. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik I. i Z. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa: ← art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 § 2 ustawy z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie zabudowy magazynowo-gospodarczej na działce nr 35 nie mają zastosowania przepisy tej ustawy, ← art. 77 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ← art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę udzielenia ochrony prawnej skarżącym. Następnie pismem z dnia 21 marca 2006 r. dołączył pismo Zastępcy Prezydenta Miasta B. z [...] 2006 r., z którego wynika, że budynek przy ul. [...] został wzniesiony z naruszeniem postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] 1994 r., który jednakże w dacie orzekania przez organy administracji już nie obowiązywał. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej uchylenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyjaśniając jednocześnie, że obowiązujący w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego plan zagospodarowania przestrzennego był planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, którego zapis zawiera ogólne warunki ładu przestrzennego zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Właśnie taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w myśl, którego ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w omówionym wyżej wyroku z dnia 19 lipca 2000r. wypowiedział wiążący pogląd o konieczności ustalenia czy teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt przeznaczony jest pod zabudowę, a jeżeli tak to, pod jaki jej rodzaj. Oczywiście wykonując tą wytyczną organy administracji powinny uwzględnić ewentualne zmiany faktyczne i prawne zaistniałe po jej wypowiedzeniu. W tym konkretnym przypadku organ I instancji jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przywołał art. 59 Prawa budowlanego z 1994r. określający po spełnieniu, jakich warunków wnioskodawca może uzyskać pozwolenie na użytkowanie. W ust. 5 tej normy prawnej odsyła się między innymi do postanowień art. 51 ust. 1-4 i art. 57 Prawa budowlanego nakazując ich odpowiednie stosowanie. W związku z tym zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie może być wydane tylko wówczas, gdy konkretne przedsięwzięcie zostało zrealizowane zgodnie z zasadami sztuki, ale równocześnie jego wykonanie nie narusza innych przepisów prawa. W kategorii tej mieszczą się oczywiście również przepisy prawa miejscowego regulujące gospodarkę przestrzenną w konkretnej gminie. W przedmiotowej sprawie organy administracji zobligowane były do zbadania zgodności z prawem lokalizacji przedmiotowego obiektu na dzień orzekania przez organ odwoławczy. Tymczasem organy administracji obu instancji skoncentrowały swoją uwagę w tym zakresie na ustaleniu czy umiejscowienie przedmiotowego obiektu przy ul. [...] w B. nie narusza postanowień planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego B. z [...] 1994r. Jak wynika natomiast z akt sprawy w dacie orzekania przez organy obu instancji unormowanie to już nie obowiązywało. W związku z tym organy administracji uwzględniając wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2000r., nie powinny badać zgodności lokalizacji obiektu z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje, ale ustalić czy na podstawie aktualnych przepisów tego typu obiekt mógłby być zlokalizowany w miejscu jego usytuowania. Brak wyjaśnienia tej kwestii skutkuje tym, że nie jest możliwe ustalenie czy udzielone pozwolenia na użytkowanie jest prawidłowe. Kolejnym zagadnieniem procesowym, na które należy zwrócić uwagę organów administracji, łączącym się z powyższymi rozważaniami jest wskazanie, że zgodnie z postanowieniami art. 136 K.p.a. postępowanie odwoławcze stanowi kontynuację postępowania przed organem I instancji a organ odwoławczy jeżeli zachodzi taka konieczność ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a łącząc postanowienia tego przepisu z dyspozycją art. 7 K.p.a. obligującego organy administracji do ustalenia prawdy obiektywnej, należy stwierdzić, że organy administracji powinny dążyć do ustalenia stanu faktycznego obowiązującego w dacie orzekania uwzględniając ewentualne zmiany w nim zachodzące. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został zachowany, ponieważ organy administracji przy orzekaniu bazowały na ustaleniach faktycznych i dowodach przeprowadzonych w okresach wcześniejszych. Dla przykładu należy tylko podać, że decyzja organu I instancji w przedmiotowej sprawie została wydana [...] 2004r., natomiast decyzja kończąca postępowanie [...] 2005r. W tym okresie organy administracji nie dokonywały żadnych ustaleń faktycznych, co może rodzić uzasadnione podejrzenie, czy stan faktyczny przyjęty do orzekania w sprawie był tożsamy z rzeczywistym. Ponadto należy organom obu instancji przypomnieć o dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. określającego, że uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa na podstawie , których orzekano. W przedmiotowej sprawie trudno przyjąć, aby warunek ten został spełniony. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji został, co prawda przywołany przepis art. 59 Prawa budowlanego z 1994r., w jej uzasadnieniu nie przytoczono jednak jego treść ani nie podano motywów, dla których znajduje on zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy natomiast przy ferowaniu swojego rozstrzygnięcia w podstawie prawnej powołał się tylko na przepisy prawa procesowego. Błędu tego nie konwalidowano również w uzasadnieniu. Dlatego też w efekcie finalnym przy takim kształcie zaskarżonych rozstrzygnięć i ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy administracji nie jest możliwie dokonanie oceny czy w tym konkretnym przypadku były spełnione przesłanki określone w art. 59 Prawa budowlanego z 1994r. pozwalające na udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym z uwagi na stwierdzone błędy w postępowaniu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Z uwagi na skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie może ona być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny podjąć starania zmierzające do usunięcia zasygnalizowanych wyżej błędów w postępowaniu.