VII SA/Wa 1706/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2005r. znak [...] w przedmiocie nakazania zainstalowania nawodnionych pionów hydrantowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...], na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., 147, poz. 1230 ze zm.), nakazał Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], wykonanie na każdej kondygnacji budynku wielorodzinnego przy ul. Z. w [...], nawodnionych pionów hydrantowych z zaworami 52 z zapewnieniem odpowiedniego zasilania w wodę, zgodnie z warunkami określonymi w § 14-22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (dz. U. nr 121, poz. 1138). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w czasie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono, że w budynku mieszkalnym przy ul. Z. w [...] nie zainstalowano nawodnionych pionów hydrantowych z zaworami 52. Brak tej instalacji może w znacznym stopniu utrudnić prowadzenie akcji gaśniczej, co stwarza realne zagrożenie dla ludzi przybywających w obiekcie. Wykonanie nałożonego obowiązku wpłynie na poprawę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" podnosząc, iż wszystkie budynki będące własnością Spółdzielni wybudowane zostały w latach 1977-1982, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego. Wszystkie budynki wysokie wyposażone zostały w piony hydrantowe zwane "suchymi", które nadal są sprawne technicznie. Zdaniem skarżącej Spółdzielni przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), nie dotyczą budynków wzniesionych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, chyba że zagrażają one życiu ludzi. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Państwowej, nakazując zainstalowanie nawodnionych pionów hydrantowych z zaworami 52, nie wykazał, iż brak pionów zagraża życiu ludzi. Utrudnienie prowadzenia akcji gaśniczej i poprawa warunków bezpieczeństwa pożarowego, jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mogą być wystarczającą podstawą do nałożenia takiego obowiązku. Niezależnie od powyższego w skardze podniesiono brak możliwości technicznych do zamontowania pionów nawodnionych. Ocena tych możliwości wykazała, iż w budynku należałoby wybudować indywidualną hydrofornię utrzymującą właściwe ciśnienie wody oraz odpowiednie zbiorniki, co nie jest technicznie, a także finansowo możliwe. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Państwowej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż Komenda Główna Państwowej Straży Państwowej w piśmie z dnia [...].02.2004 r., w związku z wątpliwościami dotyczącymi interpretacji przepisów zawartych w rozdziale 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., wyjaśniła, iż wymagania określone w § 15 ust. 3 cyt, rozporządzenia dotyczące obowiązku stosowania zaworów 52 na wszystkich kondygnacjach budynków wysokich i wysokościowych odnoszą się także do już istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Jest to obowiązek samoistny nie związany z faktem prowadzenia w budynku prac remontowych, jego przebudową, bądź zmianą sposobu użytkowania. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy stwierdził, iż uznanie użytkowanego budynku za zagrażający życiu odnosi się wyłącznie do nie spełnienia wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Brak jest także przesłanek do uznania, iż decyzja jest niewykonalna, bo o tym w żadnym razie nie mogą decydować względy techniczne ani ekonomiczne. Dodatkowo organ wskazał, iż § 42 cytowanego rozporządzenia MSWiA przewiduje możliwość, w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 15, po uzgodnieniu ich z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP. Wniosek w tym przedmiocie powinien być złożony do komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Państwowej w odrębnym trybie (nie odwoławczym) wraz z proponowanymi rozwiązaniami zamiennymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Zarzucając decyzji naruszenie § 12 oraz § 14-22 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a także § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący wskazał, iż zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, właściciel lub zarządca obiektu powinien zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. Oznacza to, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, który określa, iż przepisy rozporządzenia dotyczące m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zdaniem skarżącego jedynie projektowane przez Spółdzielnię prace remontowe, rozbudowa lub przebudowa budynku stanowiłyby podstawę do zastosowania przepisów § 14-22 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa, gdyż skarżona decyzja mimo, że zawiera dwa uzasadnienia, to żadne z nich nie spełnia wymogów określonych przepisami kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, ponieważ organy orzekające prowadziły postępowanie wyjaśniające z oczywistym naruszeniem art. 7, 9, 77 i 107 § 1 kpa, ograniczając się do formalistycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, iż podstawą podjęcia decyzji są przepisy prawa materialnego. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Państwowej, wskazując podstawę prawną swojej decyzji, nie mógł ograniczyć się tylko do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 138, oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, stanowiącego, iż jest on organem odwoławczym od decyzji komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Państwowej. Zobowiązany był do wskazania przepisów prawa materialnego dotyczących rozstrzyganej sprawy. Jako organ odwoławczy miał on bowiem obowiązek ponownego rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek wniesionego odwołania, a nie tylko ograniczenia się do kontroli decyzji organu I instancji. Utrzymując w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Państwowej [...], organ II instancji całkowicie pominął argumentację podniesioną przez skarżącą Spółdzielnię w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że miał on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex 48234). W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, gdyż zgodnie z § 42 cyt. rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami istnieje możliwość, po uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Państwowej, zastosowania rozwiązań zamiennych, w stosunku do wymienionych w § 15. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy odesłał skarżącego do "odrębnego trybu – nieodwoławczego" wskazując, iż dopiero złożenie przez stronę odrębnego wniosku dotyczącego proponowanych rozwiązań zamiennych może doprowadzić do ich uzgodnienia z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Państwowej. Takie stanowisko organu jest całkowicie pozbawione podstawy prawnej. Wydanie ostatecznej decyzji nakazującej zainstalowanie określonej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, tj. nawodnionych pionów hydrantowych z zaworami 52, zamyka drogę do zastosowania rozważań zamiennych, o których mowa w § 42 cyt. rozporządzenia. Decyzja taka podlega wykonaniu i dopiero ewentualne wycofanie jej z obrotu prawnego, w jednym z trybów przewidzianych w przepisach kpa, umożliwiałoby wydanie innego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, to właśnie najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego zachodzi konieczność rozważenia możliwości i celowości zastosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 15 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., jeżeli jest to szczególnie uzasadnione lokalnymi uwarunkowaniami. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Państwowej, wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji na możliwość zastosowania § 42 rozporządzenia, przyjął tym samym, iż w sprawie istnieją szczególne lokalne uwarunkowania. Zobowiązany był zatem przed wydaniem decyzji ostatecznej do oceny możliwości zastosowania tych rozwiązań, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Brak działań w tym zakresie oznacza naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wskazać bowiem trzeba, że tryb opisany w § 42 może mieć zastosowanie zarówno w przypadku podejmowania nowych zamierzeń inwestycyjnych, czy modernizacyjnych, jak i w przypadku podjęcia działań kontrolnych przez organy Państwowej Straży Państwowej. Jest oczywiste, że w pierwszym przypadku inicjatywa leży po stronie inwestora natomiast, gdy organ działa z urzędu, w wyniku kontroli, do niego należy przeanalizowanie możliwości wydania nakazu z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań, o których mowa w § 42 rozporządzenia. Obowiązek taki wynika z zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 11 kpa. Zważywszy na powyższe uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 i art. 200 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II i III wyroku.