IV SA/Wa 89/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor Marta Laskowska (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. po rozpatrzeniu odwołania J. R. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z siedzibą w W. nr [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie odmowy przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przedstawił następujący stan sprawy. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 19 maja 2004 r., Nr 114, poz.1191) jednym z warunków przyznania renty strukturalnej jest prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku. Stwierdzenie prawa własności nie jest wystarczającym potwierdzeniem spełnienia w/w warunku, bowiem w przepisie, o którym mowa przesłanką jest prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym. W przedmiotowej sprawie - zdaniem organu – wnioskodawca nie spełnił tego warunku, ze względu na fakt, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na przedmiotowe działki, stanowiące gospodarstwo rolne J. R. w roku 2004 i 2005 złożył W. S. (poprzedni właściciel działek), jak zostało ustalone po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego faktyczny użytkownik owych działek. Jak wskazał organ, zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (art.2 ust.1) płatności te przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne, utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. R.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości z powodu jej niezgodności z prawem skarżący podniósł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania takiej decyzji, a postępowanie wyjaśniające było prowadzone w sposób stronniczy. Skarżący zarzucił błędną analizę materiału dowodowego oraz pominięcie okoliczności i dowodów działających na korzyść skarżącego. Zdaniem skarżącego organ naruszył art.6,7,8,9, 10,11,77§1,79,80,81 oraz 107§1 i §3 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej poglądy uznać można za zasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należało podnieść co następuje: Zaskarżona decyzja w istotny sposób uchybia przepisom postępowania, bowiem jej uzasadnienie sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną, uwzględniając ewentualne zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Oczywistym jest, że powyższe działania organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia jest niezwykle lakoniczne, nie spełnia powyższych wymogów. Uniemożliwia to ocenę legalności zaskarżonej decyzji i powoduje konieczność jej uchylenia, gdyż tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przyznać rację skarżącemu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W szczególności brak jest ustosunkowania się do podniesionych zarzutów i brak jest odniesienia się do okoliczności dowodowych wskazanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dotyczą one w szczególności wyjaśnienia okoliczności prowadzenia lub nieprowadzenia w ciągu ostatnich 10 lat nieprzerwanej działalności rolniczej przez skarżącego w odniesieniu do użytkowania działek położonych we wsi P. przez byłego ich właściciela W. S.. Rozpoznając odwołanie J. R. organ powinien – w związku z argumentami podniesionymi w odwołaniu - rozpoznać sprawę po raz drugi, a nie jedynie ograniczyć się do skrótowego przedstawienia sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania i wyrażenia w jednym zdaniu, że organ drugiej instancji podziela stanowisko Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z siedzibą w W.. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 kpa skutkuje koniecznością dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego celem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Pogląd o konieczności zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, polegającej na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy był wielokrotnie podkreślany w orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn.akt V SA 2722/99 (LEX nr 56632) wskazano, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W wyroku zaś z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn.akt II SA1198/88 (ONSA 89/1 p.36) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że pogwałcenie zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy jest rażącym naruszeniem prawa i godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Wydane w trybie art.138§1 kpa decyzje organu odwoławczego nie mają charakteru kasacyjnego. Oznacza to, że organ orzekając w tym trybie nie ocenia jedynie decyzji organu pierwszej instancji pod kątem czy była prawidłowa czy też wadliwa, a obowiązany jest – jak wspomniano wyżej – do ponownego rozpatrzenia sprawy. Ponieważ w niniejszej sprawie takie ponowne rozpatrzenie przedmiotowego problemu nie nastąpiło, skutkowało to – niezależnie oceny merytorycznej – uznaniem zaskarżonej decyzji za naruszającej przepisy art.8,11,15 i 107 § 3 kpa i z tego powodu Sąd skargę uwzględnił i – z mocy przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Niezależnie od podniesionych wyżej argumentów wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy (k.10 i k.11) znajdują się dwie decyzje organu I instancji, opatrzone tą samą datą i numerem, ale odmienne w treści. Jedna z nich nie jest podpisana, ale poświadczona za zgodność z oryginałem. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, rodzi to bowiem wątpliwości, która z decyzji została doręczona stronie i od której decyzji strona wnosiła odwołanie do organu II instancji. Odnosząc się do pisma procesowego skarżącego z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz argumentów podnoszonych w skardze podnieść należy, że poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie pozostają decyzje przyznające W. S. dopłaty bezpośrednie do gruntów w latach 2004 i 2005 bowiem kontrolą Sądu objęta jest decyzja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2005 r. Niesłuszny jest więc zarzut skarżącego zawarty w skardze, że organ nie dokonał "unieważnienia" tych decyzji. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym, prowadzonym w trybie nadzoru i nie mogło być prowadzone łącznie z postępowaniem dotyczącym przyznania lub odmowy przyznania renty strukturalnej J. R., które jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym.