VI SA/Wa 341/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant apl. prok Małgorzata Chyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi E. sp. j. H. i K. E. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] lipca 2004 r. w P. ul. L. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki S. nr rejestracyjny [...] wraz z naczepą marki C. o nr rejestracyjnym [...] stanowiący własność spółki jawnej E. H. i K. E. z siedzibą w G. Pojazd kierowany był przez Pana R. S. Z przedstawionych dokumentów wynikało, iż spółka wykonuje transport drogowy rzeczy tj. jaj kurzych z miejscowości F. do W. W trakcie kontroli stwierdzono, przekroczenie przez kierowcę w dniu [...] lipca 2005r. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przepisowej przerwy 45 - minutowej o 30 minut. Łączny czas prowadzenia pojazdu w dniu [...] lipca 2005r. wyniósł 5 godzin między godziną 16:55, a godziną 21:55. Powodu prowadzenia ponad 4,5 - godzinną normę kierowca nie opisał na odwrocie wykresówki z okresu prowadzenia tj. [...].07.2005r./ [...].07.2005r. Na podstawie poczynionych w trakcie kontroli ustaleń, a także zebranego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 93 ust.1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204 poz. 2088) oraz lp 1.11.4 lit.a załącznika do wskazanej ustawy nałożył na E. H. i K. E. spółkę jawną z siedzibą w G. karę pieniężną w łącznej wysokości 100 zł (sto złotych) za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego. Organ I instancji nie uwzględnił wyjaśnień złożonych przez spółkę w toku postępowania administracyjnego, która podnosiła iż z uwagi na fakt, że kierowca R. S. prowadzi własną działalność gospodarczą jedynie przy pomocy środków transportu stanowiących własność spółki E., powinien on ponosić odpowiedzialność za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. Organ I instancji wskazał, iż z treści art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wynika, iż sankcje administracyjne za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców dotyczą podmiotów wykonujących transport drogowy, a osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne zawartych w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy. Stroną umowy przewozu, zawsze jest przedsiębiorca. Pismem z dnia [...] września 2005 r. spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem spółki zaskarżona decyzja naruszyła art. 28 k.p.a. i art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym w zakresie określenia strony postępowania w sytuacji, gdy kara pieniężna powinna być nałożona na wykonującego transport drogowy kierowcę. Zarzucono również naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy. W uzasadnieniu odwołania spółka ponownie wskazała, iż kierowca R. S. występuje w sprawie jako całkowicie odrębny podmiot gospodarczy tj. osoba fizyczna prowadząca ewidencjonowaną działalność gospodarczą pod własną firmą i tylko okazjonalnie świadczy na rzecz spółki E. usługi operatorskie przy użyciu powierzonych mu pojazdów. W zakresie wykonywania tych usług kierowca nie podlega kierownictwu spółki i dlatego to on powinien ponosić odpowiedzialność za nieprzestrzeganie norm dotyczących dziennego czasu odpoczynku. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.), art. 92 ust.1 pkt 2 i 6 oraz lp.1.11.4 lit. a załącznika ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 7 ust. 1-5 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił stanowisko organu I instancji co do oceny stanu faktycznego i prawnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż podniesione przez stronę argumenty odnośnie obciążenia odpowiedzialnością wykonującego transport drogowy kierowcę nie zasługują na uwzględnienie. Kontrolowany kierowca nie prowadził działalności w zakresie transportu drogowego (w przeciwieństwie do spółki E. posiadającej licencję na wykonywanie transportu drogowego), lecz jedynie w zakresie świadczenia usług prowadzenia pojazdów, dlatego też nie mógł być stroną toczącego się postępowania administracyjnego. W skierowanej w dniu [...] stycznia 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze – spółka jawna E. wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie stwierdzenia, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego o uchylenie decyzji i rozpoznanie skargi przez Sąd. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię oraz przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a.. Skarżąca strona podniosła, iż ustawa o czasie pracy kierowców nie zawiera przepisu, który pozwalałby przerzucić odpowiedzialność za naruszenie czasu pracy przez kierowcę będącego samodzielnym przedsiębiorcą na jego kontrahenta będącego zleceniodawcą usług operatorskich. Z ustawy o czasie pracy kierowców, jak i z ustawy o transporcie drogowym wynika, że kierowcy wykonujący przewozy drogowego lecz nie pozostający w stosunku pracy są zobowiązani do przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców. Również definicja kierowcy zawarta w umowie AETR nie stanowi przesłanki odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego transport za naruszenie przepisów odnośnie norm czasu pracy kierowców popełnione przez kierowcę będącego samodzielnym przedsiębiorcą. W ocenie skarżącego kluczowe znaczenie ma art. 11 umowy europejskiej AETR nakładający na przedsiębiorstwo wykonujące transport drogowy określone obowiązki, których niedopełnienie w żadnym wypadku nie można zarzucić skarżącej spółce. Dopiero postępowanie przedsiębiorcy wykonującego transport wbrew nałożonym obowiązkom określonym w powołanym przepisie uzasadniałoby ewentualne przypisanie mu odpowiedzialności za naruszenie postanowień umowy przez kierowców. Skoro skarżącemu nie można przypisać jakiejkolwiek formy zawinienia to brak jest podstaw do wymierzenia mu kary na podstawie art. 92 ust.1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, który to przepis swym charakterem zbliżony jest do sankcji prawa karnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005r. nie naruszają prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I, jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie w postaci skrócenia dziennego odpoczynku przez prowadzącego pojazd kierowcy R. S., co stwierdzono w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu [...] lipca 2005r. Sam fakt naruszenia nie jest sporny, natomiast zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do odmiennej oceny odpowiedzialności administracyjnej strony. Mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie przeprowadzonej kontroli, jak i wydania zaskarżonych decyzji - Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż na kierowcach jako podmiotach wykonujących transport drogowy spoczywała odpowiedzialność za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia m.in. zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku lub przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzonej kontroli, jak i wydania zaskarżonych decyzji) odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne zawartych w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy. Stroną umowy przewozu, zawsze jest przedsiębiorca, będący jednocześnie przewoźnikiem, w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślić należy, iż wykonującym transport drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1 - 3 ustawy o transporcie drogowym, niezależnie od tego czy jest do tego uprawniony na podstawie licencji, czy też nie. Natomiast przewoźnikiem w rozumieniu ustawy jest tylko ta osoba, która wykonuje transport drogowy na podstawie stosownego administracyjnego uprawnienia. Z tego powodu w art. 92 powołanej ustawy - posłużono się szerokim terminem "wykonujący transport drogowy", ażeby sankcjami z tego przepisu objąć wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszają prawo. Zarówno te, które są uprawnionymi przewoźnikami, jak i te które tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym lub przewozów na potrzeby własne, w rozumieniu ustawy. W przeciwnym wypadku nigdy nie można by było nałożyć kary pieniężnej np. z tytułu wykonywania przewozów bez licencji, zezwolenia czy zaświadczenia. Prawidłowość takiego rozumowania, potwierdzała treść art. 93 ust.1 cytowanej ustawy (w brzmieniu z daty kontroli, jak i wydania zaskarżonych decyzji), który mówił, że karę m.in. za nieprzestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowców, nakłada się na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a nie na kierowcę, który w ramach tego transportu lub przewozu "tylko" kieruje pojazdem. W istocie kierowca, niezależnie od formy zatrudnienia wykonuje jedną z czynności składającą się na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy transportowej. Natomiast sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Zwłaszcza, że zgodnie z definicją zawartą w art.1 ust.3 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego – "kierowca" oznacza każdą osobę która kieruje pojazdem nawet przez krótki okres oraz każdą osobę która jest przewożona w pojeździe w tym celu, aby kierować nim w razie potrzeby. W świetle cytowanej definicji nie ma zatem znaczenia forma zatrudnienia kierowcy. Odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy ponosi, więc to przedsiębiorstwo, reprezentowane przez osobę lub organy, które je prowadzą. To na nich spoczywa ciężar administracyjnej odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługują i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Konsekwencją tych wymogów są także inne przepisy ustawy o transporcie drogowym, np. art. 15 ust.1 pkt 2 lit. e, w którym przewidziano obligatoryjne cofnięcie licencji w razie rażącego naruszenia przepisów dotyczące czasu pracy kierowców. A zatem zaskarżona decyzja skierowana została do właściwego adresata tj. prowadzącej działalność transportową spółki jawnej E. H. i K. E. z siedzibą w G. Bez znaczenia przy tym jest kwestia ustalania winy przedsiębiorcy, albowiem odpowiedzialność ukształtowana na podstawie ustawy o transporcie drogowym i związanych z tą ustawą przepisów jest bardzo surowa i oparta na zasadzie ryzyka. Na marginesie zauważyć należy zwrócić uwagę , iż z dniem 21 grudnia 2005r. znowelizowano ustawę o transporcie drogowym w tym m.in. art. 92 i 93 , w których to przepisach ustawodawca przewidział możliwość pociągania do odpowiedzialności administracyjnej i nakładania kar pieniężnych również na wykonującego inne czynności związane z tym przewozem. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, gdyż ustawa o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001r. w dacie wydawania zaskarżonych decyzji nie przewidywała odpowiedzialności kierowcy za naruszenie przepisów ustawy , a stan prawny uległ zmianie dopiero z dniem 21 grudnia 2005r. a zatem po dacie wydania decyzji II –go instancyjnej. Dlatego też Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.