III SA/Gd 578/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Kinga Czemis po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 1 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 maja 2005 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej A.T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 1 lipca 2005r. nr [...] powołując się na przepisy art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt l oraz art. 138 § 2 k.p.a. art. 40 ust. I i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. nr 204 poz.2086 z późno zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 maja 2005r. w sprawie zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. [...] w Ł. na cele usługowe nie związane z zarządem drogi uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. T. pismem z 27 września 2004r. wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o wyrażenie zgody na dalsze zajęcie fragmentu pasa drogowego ul. [...] w Ł. na zasadzie umowy dzierżawy. Burmistrz Miasta [...] poinformował ją jednak o braku możliwości takiego sposobu udostępnienia terenu w pasie drogowym na cele nie związane z obsługą ruchu drogowego i wezwał do złożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Stosowny wniosek złożony został w piśmie z dnia 9 maja 2005r. Organ I instancji wydał dnia 16 maja 2005r. decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego na okres roku licząc od dnia 14 października 2004r. do dnia 13 października 2005r.oraz ustalił opłatę z tego tytułu na kwotę 17.504.67zł. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 cyt. Ustawy o drogach publicznych grunty znajdujące się w pasie drogowym zarząd drogi może oddać w najem, dzierżawę lub je użyczyć na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu.. Zapis ten oznacza, że nie jest dopuszczalne oddanie części pasa drogowego na zasadzie umowy cywilno- prawnej na prowadzenie małej gastronomii na terenie miasta. Udostępnienie pasa drogowego na cele nie wymienione w art. 22 ust. 2 cytowanej ustawy następuje wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej i za opłatą ustaloną przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w której gestii znajduje się droga. Właściciel drogi bądź zarządca ma prawo w ramach swych kompetencji żądać usunięcia z pasa drogowego obiektów i urządzeń nie związanych z obsługą ruchu drogowego i to niezależnie od tego, czy obiekt bądź urządzenie wykonane zostało w sposób legalny, czy też w warunkach samowoli. Bezpodstawny jest też zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstawy naliczenia opłaty. Podstawę prawną ustalenia stawki opłaty stanowi uchwala nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 23 kwietnia 2004r. która dla dróg powiatowych w Ł. ustaliła stawkę 0.60zł/m2. Za niedopuszczalne uznano jednak ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres od października 2004r. do maja 2005r. Pierwotny wniosek - z dnia 27 września 2004 dotyczył bowiem udostępnienia pasa drogowego na podstawie umowy dzierżawy nie mógł więc być podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Wniosek złożony dnia 9 maja 2005r. nie precyzuje początkowego terminu zezwolenia. Należałoby zatem przyjąć, że obejmuje on okres po dacie złożenia wniosku. Zaskarżona decyzja powyższego nie uwzględnia. Zasadny jest też zarzut braku powiązania daty ważności zezwolenia z terminem ustalonym na rozbiórkę znajdującego się w pasie drogowym obiektu. Tego rodzaju postępowanie organu administracji publicznej narusza przewidziane w art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien w porozumieniu ze stroną ustalić realne terminy zajęcia pasa drogowego, uwzględniające m.in. nakazane terminy rozbiórki obiektu gastronomicznego oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w sposób pozwalający na weryfikację jego prawidłowości w toku kontroli instancyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła na powyższą decyzję A. T., domagając się uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca podniosła w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 22 ust.2 i art. 38 ust. I ustawy o drogach publicznych a także § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w s prawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano. że organ odwoławczy nie podał żadnej podstawy prawnej dla eliminacji możliwości prowadzenia małej gastronomii spośród różnych form wykorzystania pasa drogowego na zasadzie umowy cywilno - prawnej. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nie uwzględnił przepisów § 110 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr. 43 poz. 430 z 1 999r.). Katalog wymienionych tam obiektów w jakie obiekty może być wyposażona droga nie jest zdaniem skarżącej zamknięty, a zatem błędne jest wyłączenie z tego katalogu obiektów małej gastronomii. Art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych stanowi natomiast, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten umożliwia pozostawienie w pasie drogowym wszystkich istniejących obiektów budowlanych bez względu na ich przeznaczenie. Nie określa też jakim zasadom powinno podlegać ustalenie wynagrodzenia za korzystanie z zajętego gruntu. Skarżąca podniosła także zarzuty w stosunku do tej części decyzji, która rozstrzygała o rozbiórce obiektu, wskazując, że to nie Burmistrz wydaje decyzję o rozbiórce budynku lub innego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. I § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie był między stronami sporny. Jak wynika bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych skarżąca wybudowała obiekt małej gastronomii, którego dotyczy zaskarżona decyzja na podstawie pozwolenia na budowę i w lipcu 1985r. uzyskała decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Przyjąć należy zatem, że budowa obiektu zakończona została nie później niż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.04.204.2086 z późn. zmianami), stanowi wart. 38 ust. l , że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten w powyższym brzmieniu istnieje w ustawie od dnia jej wejścia w życie - 1 października 1985r. poczynając. Sformułowanie, że określone w ustawie obiekty"... mogą pozostać...", wskazuje na to, że omawiany przepis ma charakter przejściowy i reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Jego znaczenie polega na tym, że dopuszcza on pozostawienie pod warunkami, związanymi z bezpieczeństwem ruchu drogowego i prawidłowym zarządem drogi, obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym, które powstały przed wejściem w życie ustawy. Przepis stanowi zatem swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Zwrócić należy także uwagę na brzmienie przepisu art. 40 u. 2 pkt 2 ustawy, w myśl którego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zatem zezwolenia wymaga samo umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym, a nie jego pozostawienie w obrębie tego pasa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U.04.140.1481) stanowi ponadto w § 1 ust.1, że zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zasadą jest więc uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed zajęciem pasa drogowego, polegającym na umieszczeniu obiektu budowlanego w pasie drogowym. Skoro sama ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zezwala w art. 38 ust. 1 na pozostawienie w pasie drogowym obiektu należącego do skarżącej, zbudowanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to wydanie przez organ administracji decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego było pozbawione podstawy prawnej. Dyspozycja przepisu art. 40 u. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy bowiem obiektów budowlanych istniejących w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, spełniających wymogi wynikające z art. 38 ust. 1 tej ustawy. Powyższa wykładnia przywoływanych przepisów czyni zbytecznym odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie sprawy, stwierdzając, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, a zatem zachodzi przesłanka stwierdzenia ich nieważności określona w art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. Sąd orzekł na podstawie art. 145§ 1 pkt 2 oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w sentencji wyroku.