I SA/Wa 1549/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi T. B. i P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu zażalenia T. i P. B. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej we wsi R. Gmina [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia w prawo własności - prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej we wsi R. Gmina [...] do czasu wydania przez Sąd Okręgowy w [...] orzeczenia w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w zakresie dotyczącym zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] położonej we wsi R., Gmina [...]. Kolegium wzięło pod uwagę, że przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w [...] jest sprawa rozwiązania umowy użytkowania wieczystego wszczęta z powodu nie wywiązania się użytkownika wieczystego z warunków umowy – nie zabudowania działki w określonym terminie. Postępowanie to , jak i postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są odrębnymi sprawami, które regulują odmienne przepisy prawa. W tej sytuacji sprawa, w której toczy się postępowania cywilne nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Brak było zatem podstaw do zawieszenia postępowania w trybie określonym w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym prowadzenie postępowania w tym zakresie było bezprzedmiotowe. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Wójt Gminy [...] złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, iż wbrew stanowisku zajętemu przez organ rozstrzygnięcie sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uzależnione jest w tym przypadku nie tylko od spełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ale również od uprzedniego rozstrzygnięcia spornej kwestii co do przysługiwania tego prawa. O tym rozstrzygnie sąd powszechny, przed którym toczy się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Wynik tego postępowania ma zasadniczy wpływ na rezultat postępowania administracyjnego i ma istotne znaczenie dla interesu prawnego Gminy, ponieważ w wyniku przekształcenia Gmina utraci własność przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu nie zachodzi przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a ponadto zgodnie z przepisami ustawy o przekształceniu wydanie przez właściwy organ decyzji o przekształceniu jest obligatoryjne. Przeszkodę w dokonaniu przekształcenia mogłoby stanowić wydanie przez sąd powszechny orzeczenia o zabezpieczeniu powództwa w postaci zakazu obrotu nieruchomością, ale takiego orzeczenia nie wydano. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA 2368/03 uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2003 r. Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 97 kt 4 kpa przez jego błędne zastosowanie. W sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) zagadnienie istnienia prawa podlegającego przekształceniu ma przesądzające znaczenie. Z akt sprawy wynika, że w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonego postanowienia toczyło się już przed Sądem Okręgowym w [...], z powództwa Gminy [...], postępowanie o rozwiązanie umowy o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie ulega wątpliwości, że dla sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynik postępowania sądowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Za pozbawione racji należało uznać odmienne stanowisko organu odwoławczego wyprowadzone z faktu, iż postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i postępowanie o przekształcenie "są odrębnymi sprawami, które regulują odrębne przepisy prawa". Dodatkowo zauważyć należy, że pozbawione podstawy prawnej jest orzeczenie o umorzeniu postępowania "w zakresie dotyczącym zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej przekształcenia ...". Postępowanie administracyjne z wniosku T. i P. B. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało z urzędu zawieszone przez organ je prowadzący. Nie można zatem mówić o jakimkolwiek postępowaniu "dotyczącym zawieszenia postępowania", gdyż na podstawie organ art. 97 § 1 pkt 1-4 organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie administracyjne, w każdym jego stadium, bez potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej we wsi R. Gmina [...]. Kolegium stwierdziło, że z powództwa Gminy [...], przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie o rozwiązanie umowy o oddanie działki nr [...] we wsi R. w użytkowanie wieczyste T. i P. B. Nabyli oni prawo użytkowania wieczystego spornej działki na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1995r. Z tego aktu wynikało, że użytkownicy wieczyści obowiązani byli w ściśle określonych terminach rozpocząć i zakończyć zabudowę. Z uwagi na to, że nabywcy nie wywiązali się z tego zapisu Gmina [...] złożyła do sądu powszechnego pozew o rozwiązanie umowy. Nie ulega wątpliwości, że dla sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynik postępowania sądowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku, gdyby postępowanie administracyjne o przekształcenie prawa było kontynuowane, mogłoby zakończyć się, zgodnie z wolą wnioskodawców, przed zakończeniem postępowania cywilnego. W wyniku tego Gmina [...] nie tylko nie odzyskałaby pełnego władztwa nad gruntem, ale utraciłaby jego własność. Zatem rozstrzygnięcie wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2002r. w sprawie przekształcenia w prawo własności - prawa użytkowania wieczystego, uzależnione jest nie tylko od spełnienia przesłanek przewidzianych w przepisach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale także od uprzedniego rozstrzygnięcia spornej kwestii, co do przysługującego skarżącym prawa do gruntu w postaci użytkowania wieczystego. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] T. i P. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako sprzecznego z prawem, gdyż postępowania przez Sądem Okręgowym nie można uznać za "zagadnienie wstępne", które jest przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Powoływało się na fakt związania organu stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., w którym Sąd uznał, że wynik postępowania sądowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97 § 1 pkt. 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie to nie narusza przepisów prawa. Sąd w niniejszym składzie w pełni podzielił pogląd i argumentację wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt. I SA 2368/03 odnośnie tego, że dla sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Poza tym Sąd miał na uwadze także treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skoro sąd uznał, że dla sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpatrując ponownie zażalenie T. i P. B. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2003 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej we wsi R. Gmina [...], było związane tą oceną prawną. Zatem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej we wsi R. Gmina [...], było zgodne z prawem. Z powyższych względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.