III SA/Wa 495/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS) po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] października 2005 r. Nr [...]w sprawie odmowy panu W. Z. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres kwiecień 1997 r.- grudzień 1998r.. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 września 2005 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz naliczonych odsetek. Wniosek skarżący uzasadnił swoją krytyczną sytuacją materialną. W. Z. podniósł także, że nie posiada żadnego majątku oraz, że jest zadłużony w Bankach z tytułu kredytów na pokrycie kosztów nauki. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił umorzenia przedmiotowych należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS uznał, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji o umorzeniu. Argumenty przedstawione we wniosku nie wskazywały w jego ocenie, że zobowiązany znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej wyegzekwowanie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższą decyzją W. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podania powołał się na złą sytuację materialną oraz wprowadzenie go w błąd przez pracowników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do samego faktu istnienia zaległości składkowych. W postępowaniu odwoławczym Prezes ZUS nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony i utrzymał swoją decyzję w mocy. Na powyższą decyzję W. Z. wniósł skargę, w której podtrzymał argumenty prezentowane na etapie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 7 i art. 9, art. 77 Kpa oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - określanej dalej jako Kpa, poprzez nie ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nie informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W. Z. zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie art. 12 § 1 Kpa przez opieszałe zidentyfikowanie strony jako dłużnika. W ocenie skarżącego w skutek zwłoki w ustaleniu przez ZUS wysokości zadłużenia zobowiązany poniósł szkodę - ze względu na naliczenie przez organ odsetek od powstałej zaległości. W. Z. podniósł również, że organ administracyjny naruszył przepis art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, podczas gdy przesłankami tymi były błędy w działaniu ZUS oraz zły stan zdrowia płatnika składek. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek było przeprowadzone prawidłowo, a ostateczna decyzja Prezesa ZUS oraz decyzja ją poprzedzająca zawierały wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 Kpa. W rozpoznawanej sprawie W. Z. zaskarżył decyzję Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę. W ocenie Prezesa ZUS okoliczności i dowody przedstawione przez zobowiązanego, a także inne dowody zgromadzone w sprawie nie uzasadniały umorzenia należności. Organ administracyjny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że może prowadzić egzekucję z wynagrodzenia zobowiązanego z tytułu umowy o pracę. Ponadto w ocenie organu wydającego decyzję choroba płatnika składek nie miała wpływu na uzyskiwanie dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia z tytułu zaległych składek. Skarżący podważa stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i utrzymuje, iż jego sytuacja finansowa, w tym wysokie zadłużenie w bankach oraz zły stan zdrowia w pełni uzasadniały jego wystąpienie o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według zaś regulacji zawartych w ust. 2-4 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), przy czym całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W przepisie art. 28 ust. 3b u.s.u.s określono, iż Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Stosownie do postanowień przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1364 ze zm.) wydanego na podstawie powołanej powyższej delegacji ustawowej - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r., Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W każdym z przytoczonych przepisów prawodawca stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), wskazującym na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, prawem do umorzenia należności dysponuje organ wydający decyzję na zasadzie uznania administracyjnego; organ zatem może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. W świetle ukształtowanej w doktrynie prawa i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy pozytywnego dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla strony postępowania rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, iż występują przewidziane w przepisach prawa przesłanki do umorzenia należności. Organ wydający decyzję, po przeanalizowaniu przedłożonych przez skarżącego dowodów dotyczących jego problemów ze zdrowiem uznał, iż stan zdrowia skarżącego umożliwia mu uzyskiwanie dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia z tytułu zaległych składek. Prezes ZUS zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, rozważył sytuację majątkową skarżącego i w ramach w swych uprawnień uznał również, iż umorzenie należności w sytuacji, gdy zobowiązany zatrudniony jest na umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy z wynagrodzeniem miesięcznym wynoszącym 2.533,80 zł brutto, byłoby niezasadne. Jak już uprzednio wskazano, przyczyną uchylenia decyzji uznaniowej nie może być niezadowolenie skarżącego z zawartego w niej rozstrzygnięcia, nawet jeśli w jego odczuciu sytuacja finansowa i życiowa uzasadnia umorzenie przedmiotowej należności. Przyczyną uchylenia decyzji w sprawie odmowy umorzenia zaległości nie może być również przekonanie skarżącego, iż zwłoka w wydaniu decyzji dotyczącej umorzenia należności doprowadziła do naliczenia przez organ odsetek przewyższających wartość zaległości z tytułu niezapłaconych składek. Należy wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, a rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności należy wyłącznie do organu i Sąd nie posiada uprawnienia, aby przez wzgląd na dokonaną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego nakazać organowi wydanie korzystnego dla strony postępowania rozstrzygnięcia. Na marginesie można wskazać, że przedmiotowe orzeczenie nie pozbawia zobowiązanego do prawa wystąpienia z wnioskiem do Prezesa ZUS o rozłożenie spłaty zaległości na dogodne raty, lub złożenia ponownego wniosku o umorzenie odsetek w części lub w całości, lub też wniosku o umorzenie należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne. Mając na względzie powyższą ocenę legalności zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.