I SA/Wa 1566/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.) sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji na podstawie art. 155 KPA oddala skargę I SA/WA 1566/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. odmówił dokonania zmiany w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...], w sprawie udzielenia mgr farm. W. K. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu [...] w L. przy ulicy [...], polegającej na wykreśleniu dotychczasowego przedsiębiorcy prowadzącego aptekę (tj. mgr farm. W. K.) i wpisaniu w to miejsce nowego przedsiębiorcy, tj. [...]. Organ I instancji podniósł w uzasadnieniu, iż zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1991 r. IV SA 1377/90 (ONSA 1991 r., nr 2, poz. 37) nie możliwa jest cesja uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. Dlatego też zdaniem organu, w trybie art. 155 k.p.a. możliwa była jedynie zmiana w zakresie przedmiotu zezwolenia, natomiast niedopuszczalna była zmiana podmiotu decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. wskazał także, iż aby była możliwa zmiana decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a. musi zaistnieć tożsamość sprawy, a ponadto z orzecznictwa sądowego wynika, iż administracyjnoprawne zezwolenie na prowadzenie przedsiębiorstwa ze względu na swój podmiotowy charakter jest wyłączone z obrotu cywilnoprawnego. Dlatego też przedsiębiorca – nabywca apteki powinien w normalnym trybie określonym w ustawie Prawo Farmaceutyczne uzyskać dla siebie zezwolenie na prowadzenie apteki. Decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2005 r. po rozpatrzeniu odwołania W. K., Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu organ II instancji powielił argumentację [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r., i wskazał, że zezwolenie na prowadzenie apteki nie mogło zostać zmienione we wskazanym przez wnioskodawców zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] maja 2005 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 551 i 552 Kodeksu Cywilnego poprzez ich niezastosowanie, art. 104 ust 1 ustawy Prawo Farmaceutyczne poprzez jego niezastosowanie oraz art. 155 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, poprzez jego błędną interpretację. W uzasadnieniu podała, iż przedmiotem obrotu w niniejszej sprawie, nie było, jak błędnie przyjęły oba organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, zezwolenie na prowadzenie apteki, tylko przedsiębiorstwo - apteka, w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego, którego jednym ze składników jest zezwolenie na prowadzenie apteki. Tym samym cała przedstawiona w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów argumentacja dotycząca braku prawnych możliwości "zbywania" zezwolenia jest z gruntu niewłaściwa i niemająca zastosowania w niniejszej sprawie. W. K. podniosła, iż przepis art. 104 ust 1 ustawy Prawo Farmaceutyczne nie reguluje, kwestii ograniczeń w zakresie zbywalności zezwolenia na prowadzenie apteki (w ramach zbywania całości przedsiębiorstwa), tylko dotyczy zupełnie innej instytucji prawnej - wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Zdaniem skarżącej przedmiotem wniosku o dokonanie zmiany zezwolenia, w trybie art. 155 Kpa, w niniejszej sprawie nie jest przeniesienie własności apteki prowadzonej w przez p. W. K. w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 155 Kpa. Wniesienie apteki jako aportu do spółki jawnej dokonało się w drodze zmiany umowy spółki jawnej i nie wymaga udziału, czy aprobaty ze strony organów administracji publicznej. Konieczność zmiany zezwolenia wynika z faktu sukcesji w zakresie praw i obowiązków związanych z prowadzeniem dotychczasowego przedsiębiorstwa osoby fizycznej - apteki przez spółkę jawną. Ponadto w skardze podniesiono, iż celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa jest dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Pomimo tego organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie dokonały stosownej analizy tego przepisu i nie wykazały, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uniemożliwiające dokonanie zmiany zezwolenia w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, co już samo w sobie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej. Błędne jest również powoływanie się na argument braku tożsamości sprawy jako warunku dokonania zmiany zezwolenia, bowiem argument ten odnosi się do zupełnie innego przepisu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji i podniósł, iż wbrew twierdzeniu strony skarżącej organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej obydwu instancji dokonały analizy art. 155 k.p.a. i wykazały, że w oparciu o powyższy przepis nie jest możliwe wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie w zakresie wskazanym w złożonym wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy jednak zauważyć, iż decyzja wydana w trybie art. 155 może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji (teza druga wyroku NSA z 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92 - ONSA 1994, nr 3, poz. 116). Ponadto, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nowa decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji (zob. np. wyrok NSA z 22 lutego 1991 r., IV SA 1377/90 - ONSA 1991, nr 2, poz. 37). Na podstawie art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2004 r., nr 53, poz. 533 ze zm.) apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Natomiast zezwolenia tego na podstawie art. 99 ust. 3 w/w ustawy, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi lub prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804, Nr 170, poz. 1652), prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa, a także gdy jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Jak wynika z brzmienia art. 101 Prawa farmaceutycznego, wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 88, art. 97, art. 99 ust. 4, 4a i 4b oraz art. 100 ust. 2 i ust. 4 a ponadto gdy wnioskodawcy w okresie trzech lat przed złożeniem wniosku cofnięto zezwolenie na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej, lub prowadzi on lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni oraz nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Wymaga podkreślenia fakt, iż zezwolenie ma charakter publicznoprawnego uprawnienia wydawanego dla jednego ściśle wskazanego podmiotu i z tej przyczyny co do zasady wyłączone jest z obrotu cywilnoprawnego. Stwierdzić należy, iż zezwolenie na prowadzenie apteki jest stosunkiem administracyjnoprawnym wynikającym z decyzji administracyjnej w której organ administracyjny przyznaje prawo do prowadzenia określonej działalności gospodarczej, przyznając je wyraźnie oznaczonemu podmiotowi, który spełnia wymagania wynikające z przepisów. Prawo do zezwolenia jest niezbywalne, nie ma możliwości wydzielenia go z majątku wspólnika i pozostawienia w dyspozycji spółki ani możliwości samodzielnego uczestnictwa w obrocie prawnym, zezwolenie jest instytucją prawa administracyjnego, a nie cywilnego, dlatego też władny do dysponowania nią jest organ administracyjny, który je wydał, a nie podmiot gospodarczy, który je uzyskał w wyniku postępowania o wydanie zezwolenia. Wszelki obrót cywilnoprawny zezwoleniami jest wykluczony. Stwierdzić należy, iż zezwolenie na prowadzenie apteki w L. przy ul. [...] zostało wydane dla mgr farm. W. K., a więc zostało udzielone osobie fizycznej, która nie może się przekształcić w żaden inny podmiot. Wniosek o zmianę w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia [...] lutego 1997 r. złożył natomiast podmiot gospodarczy [...] spółka jawna powstały z przekształcenia w trybie art. 26 § 4 kodeksu spółek handlowych spółki cywilnej, a więc podmiot, który nie był stroną postępowania zezwoleniowego. Dlatego w sprawie tej nie można mówić ani o istnieniu następstwa prawnego po stronie spółki jawnej, ani o sukcesji decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej właściwie uznały, iż niemożliwa jest, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zmiana w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia [...] lutego 1997, polegająca na wykreśleniu dotychczasowego przedsiębiorcy prowadzącego aptekę tj. mgr farm. W. K. i wpisaniu w to miejsce nowego przedsiębiorcy, tj. [...] Sp. Jawna. Zmiana badanej decyzji dokonana na podstawie art. 155 k.p.a. nie może polegać na merytorycznym badaniu uprawnień każdego ze wspólników spółki jawnej [...] oraz samej spółki pod względem przesłanek wynikających tak z art. 99 ust. 3 jak i art. 101 Prawa farmaceutycznego. Nowo utworzona spółka jawna może wystąpić z nowym wnioskiem o przyznanie jej wskazanej koncesji, z czym wiąże się między innymi potrzeba zbadania kwalifikacji osób tworzących spółkę do prowadzenia koncesjonowanej działalności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.