IV SA/Wa 886/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego W. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Burmistrz Miasta S., na wniosek A. G. z dnia 18 kwietnia 2005 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. decyzji Burmistrza z Miasta S. dnia [...] czerwca 2005 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie zadaszonych schodów do budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie garażu na terenie położonym w S. przy ul. [...], działka ew. nr [...]w obrębie [...]. Uzasadniając swoją decyzję, organ I instancji wskazał iż zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz. U. z 2003 nr 164 poz. 1588 ) została przeprowadzona analiza, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestor nie narusza ładu przestrzennego a granica działki jest jednoznacznie określona zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta S. zatwierdzającą projekt podziału z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]. W złożonym odwołaniu W. P., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i i wydanie decyzji odmownej ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, 77 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 1 i § 2 kpa w związku z art. 54 pkt 2 lit. d, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane polegające na zaniechaniu określenia w zaskarżonej decyzji wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich a także na nieprawidłowym oznaczeniu organu administracji publicznej wydającego decyzję i brak prawidłowej pieczątki; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasad dobrego sąsiedztwa, w ten sposób, że dokonana analiza jest niepełna i nierzetelna; art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasad ładu przestrzennego, pogorszenie warunków użytkowania nieruchomości skarżącego; art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na tym, iż inwestor nie posiada tytułu prawnego do zagospodarowania przedmiotowej działki a także art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo nieprzedstawienia przez inwestora charakterystyki inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż przeprowadzona w sprawie analiza jest rzetelna i pełna, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób prawidłowy, działka skarżącego graniczy zarówno z droga jak i nieruchomością inwestora, decyzja opatrzona jest pieczęcią Urzędu Miasta S. i podpisana przez osobę upoważnioną. Nadto dodało, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności a inwestor nie narusza zasad ładu przestrzennego. Inwestor określił gabaryty inwestycji, nie oznaczył zaś zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną i cieplną ani sposobu odprowadzenia ścieków i unieszkodliwienia odpadów co oznacza, że nie planuje podłączenia powyższych mediów. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmownej, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty w części dotyczącej naruszenia treści art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 kpa, art. 107 § 1 i§ 3 kpa w zw. z art. 54 pkt 2 lit a, w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo podniósł, iż wątpliwości budzi fakt doręczenia przedmiotowej decyzji Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "[...] " na adres inwestora. Analizowany obszar zabudowany jest domami szeregowymi z których każdy, także i inwestora, wyposażony jest w podwójny garaż tak więc planowana inwestycja rodzi obawy, iż kolejny garaż będzie służył innym celom niż przechowywanie samochodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, iż nie dopatrzyło się żadnych błędów w zakresie doręczenia decyzji a ewentualne wykorzystanie garażu do innych celów niż przechowywanie samochodu na podstawie przedmiotowej decyzji nie jest możliwe albowiem wymagałoby wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. .Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. skarżący dodał, iż od granicy działki do jego domu odległość wynosi zaledwie 4 metry i dlatego obawia się, że lokalizacja garażu będzie szkodliwie oddziaływała na jego posesję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 52. ust. 1. w zw. z art. 64 ust. 1 w/w ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym ust 2 określa treść wniosku który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Jak stanowi ust. 3. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Pojęcie oddziaływania musi być rozumiane szeroko zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i nieruchomości sąsiednie przy czym granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne polegające m.in. na emisji zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Część opisowa wniosku winna zawierać, jak wskazano wyżej, charakterystykę inwestycji a więc uwzględnienie wymagań w zakresie infrastruktury technicznej, należy też załączyć projekt urbanistyczny uzupełniony stosownym opisem oraz parametry techniczne inwestycji. Wniosek musi zatem zawierać informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji, tak aby można było zbadać ich zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaw szczególnych. Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji musi pozwalać na stwierdzenie, czy zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy można ją dostosować do parametrów, cech i wskaźników istniejącej już w danym miejscu zabudowy. O treści decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 54. w zw z art. 64 ust 1 cyt ustawy zgodnie z którym decyzja określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Tak więc należy stwierdzić, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowi opis inwestycji zawarty we wniosku, przy czym treść decyzji winna nawiązywać także do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podstawę materialno-prawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ustawy. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Warunkiem koniecznym ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu ( art. 54 pkt. 2 ), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi- "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż złożony przez inwestora wniosek jest niekompletny i nie odpowiada przepisom wynikającym z przedmiotowej ustawy. Przede wszystkim nie została podana powierzchnia garażu, brak jest cech charakterystycznych dla schodów takich jak ilość stopni, rodzaj a także jaki dach ma być wykonany. Co więcej wniosek nie zawiera opisu przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, brak jest także wymaganej przepisami części graficznej. Art. 64 kpa przewiduje dwa rodzaje braków formalnych, przy czym drugi obejmuje te braki w treści wniosku, które są wymagane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W takim przypadku organ winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie ich w terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej nie spełnia warunków zawartych w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Nie została określona szerokość elewacji frontowej ( § 6 ), wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzyms lub attyka ( § 7 pkt 1 ) a także geometria dachu ( § 8 ). Co więcej brak jest w analizie odniesienia do kwestii, iż garaż ma być wolnostojący a także do odległości od nieruchomości skarżącego. W tej sytuacji wyniki analizy przeprowadzonej przez organ I instancji nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji albowiem nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie czy inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i czy nie narusza zasad ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni jak również krajobrazowych. W konsekwencji także decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności brak jest określenia szerokości elewacji frontowej, nie został określony rodzaj planowanego garażu , jego powierzchnia ani tez odległość od nieruchomości skarżącego. Nadto organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na fakt, iż ani decyzja organu I instancji ani jej projekt, nie jest podpisana przez osoby uprawnione tj. wpisane na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wskazać należy, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę ( art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ) Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż inwestor nie posiada praw do terenu, albowiem w tym postępowaniu nie bada się praw własności inwestora do terenu planowanej inwestycji. Nietrafnym jest również zarzut, iż planowana inwestycja nie graniczy z nieruchomością skarżącego i w tej kwestii Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Reasumując należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz Miasta S. wezwie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu zgodnie z właściwymi przepisami przytoczonymi wyżej i oceni zgodność planowanej inwestycji z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy a następnie orzeknie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.