II SA/Wr 338/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie zezwolenia na przeprowadzenie głównego kolektora ścieków przez część działki nr [...] stanowiącej własność S. G. i K. A.-G. oddala skargę W dniu [...] r. wpłynął do Starosty K. wniosek Zarządu Miejskiego w M. o wydanie na podstawie art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji zezwalającej na przeprowadzenie głównego kolektora ścieków przez część działki nr [...]. W uzasadnieniu podano, że Gmina M. realizuje ze środków pozabudżetowych inwestycję p.n. "Budowa oczyszczalni ścieków i kolektora głównego ścieków dla miasta M." z terminem realizacji do dnia [...] r., w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. K. z dnia [...] r. Poprzedni właściciel działki nr [...] W. S. wyraził zgodę na przeprowadzenie kolektora i dlatego Gmina uzyskała pozwolenie na budowę. Obecni właściciele K. i S. G. nie zezwalają wykonawcy na przeprowadzenie robót. W wyniku rokowań wyrazili oni początkowo zgodę na zamianę części działki nr [...] na inną działkę, lecz po jej obejrzeniu uzależnili zgodę na prowadzenie robót budowlanych na ich działce od przyznania im jeszcze drugiej działki, o łącznej wartości [...] zł. Zarząd nie mógł na to przystać. Nie jest możliwe przerwanie robót lub przedłużenie terminu ich zakończenia z uwagi na obawę utraty środków przyznanych w ramach programu Współpracy Przygranicznej Phare Polska-Czechy [...]. Według dołączonych dokumentów kolektor miałby przebiegać przez działkę nr [...] na odcinku około 55 m i zakłócać korzystanie z około 300 m2 jej powierzchni. Według decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, plan miejscowy z dnia [...] r. określał przeznaczenie terenu pod inwestycję liniową. Działka nr [...] obejmuje łąki trwałe klasy III i IV o powierzchni [...] ha. Na rozprawę administracyjną wyznaczoną w dniu [...] r. K. i S. G. nie stawili się. Przedstawiciele Gminy oświadczyli do protokołu rozprawy, że wyrażają zgodę na przyznanie im dwóch działek zamiennych lub działki budowlanej w M . Oświadczyli również, że grunt w granicach działki nr [...] został częściowo zajęty przez wykonawcę inwestycji. W pismach do organu z dnia [...] r. i [...] r. K. S. G. informowali o zrealizowaniu inwestycji tj. przeprowadzeniu głównego kolektora ścieków i ustawieniu trzech słupów energetycznych oraz określili swoje roszczenia z tym związane. W piśmie z dnia [...] r. Gmina potwierdziła wybudowanie głównego kolektora ścieków na części działki nr [...] . W piśmie tym Gmina nadal proponowała określoną rekompensatę za przejściowe zajęcie działki i przekonywała, że położenie rurociągu na głębokości 2-4 m nie wpływa ujemnie na użytkowanie terenu, zaś po zakończeniu robót nieruchomość zostanie doprowadzona do stanu poprzedniego. Według Gminy organ powinien rozstrzygnąć sporną kwestię rekompensaty na drodze postępowania administracyjnego bądź cywilnego. Decyzją z dnia [...] r. Starosta K. na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) zezwolił Gminie M. na przeprowadzenie głównego kolektora ścieków przez część działki nr [...], zobowiązując Gminę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po tym przeprowadzeniu. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowe stanowiska stron w kwestii rekompensaty za czasowe zajęcie działki. W odwołaniu od tej decyzji S. G. zarzucił, że ułożenia kolektora dokonano w [...] r. O bezprawnym wkroczeniu na teren działki zawiadomił policję i prokuraturę, jednak bez rezultatu. Nastąpiło znaczne obniżenie wartości i funkcjonalności działki. Postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy przywrócił S. G. termin do wniesienia odwołania. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Według uzasadnienia, udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane tylko wówczas, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3). Z oświadczenia do protokołu rozprawy oraz pisma z dnia [...] r. wynikało, że działka nr [...] została zajęta w celu przeprowadzenia kolektora w [...] r. Tymczasem z możliwości wywłaszczenia można skorzystać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji. Skoro zrealizowanie celu publicznego nastąpiło przed wydaniem decyzji, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dlatego należało orzec zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego Gmina zarzuciła naruszenie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2 603 ze zm.) oraz art. 77 §1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przeprowadzenie kolektora przez część działki nr [...] nie wpłynęło w ujemny sposób na ukształtowanie czy użytkowanie gruntu. Przeciwnie, dokonana inwestycja zwiększyła wartość użytkową działki. Właściciele działki zgłosili wygórowane roszczenia i nie wyrazili zgody na roboty. Decyzja z art. 124 zastępuje zgodę oraz stanowi dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W obrębie nieruchomości wybudowano tylko jedną studzienkę, zaś wykonawca nie wkroczył na teren działki w porozumieniu i za zgodą władz M., lecz samowolnie, ponadto nie zainstalował na działce słupów energetycznych. Skarżący kwestionował ponadto przywrócenia uczestnikowi postępowania terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz podkreślił, że szczegółowe kwestie podniesione w skardze nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi i ponownie opisał okoliczności wkroczenia na jego działkę na polecenie Burmistrza, odmowy wszczęcia postępowania karnego w tej sprawie oraz odmowy przez Burmistrza ugodowego załatwienia sporu, chociaż uczestnik przyjął propozycję Gminy w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału, dostatecznie rozważonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ w sposób prawidłowy ustalił, że potrzeba czasowego zajęcia nieruchomości uczestnika postępowania w celu wybudowania komunalnego kolektora ścieków ustała przed wydaniem decyzji, gdyż inwestycja ta została zrealizowana. Sąd w nin. sprawie powinien natomiast rozstrzygnąć, czy trafna była ocena organu na tle tego ustalenia, że postępowanie wszczęte w celu stosowania art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stało się z tej przyczyny bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Pogląd prawny wyrażony przez organ był prawidłowy, zaś zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Miało mniejsze znaczenie, że pomiędzy wydaniem decyzji zaskarżonej a decyzją organu I instancji nastąpiła nowelizacja art. 124 w zakresie przesłanek szczegółowych ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zaś uprzednio Gmina uzyskała zgodę poprzedniego właściciela nieruchomości i w dacie zgłoszenia wniosku posiadała już pozwolenie na budowę. Nie miała także znaczenia kwestia niewykonanego obowiązku Gminy przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Przesłanki pozytywne o charakterze szczegółowym oraz administracyjnoprawny sposób ustalenia odszkodowania, miałyby bowiem znaczenie jedynie w przypadku dopuszczalności wywłaszczenia. Tym niemniej w przypadku stanu faktycznego jak w nin. sprawie zawodna byłaby kategoryczna teza, że postępowanie z art. 124 ma sens jedynie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestycji celu publicznego. Skoro jednak ograniczenie własności z art. 124 jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia (art. 112 ust. 2 ustawy), to ma znaczenie podstawowa przesłanka jego dopuszczalności w postaci istnienia potrzeby zrealizowania celu publicznego w oparciu o decyzję wywłaszczeniową. Po zrealizowaniu tego celu wyłączona była możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu (patrz E. Mzyk w Komentarzu do powołanej ustawy WPr 2005 s. 398). Uzasadniało to pogląd o bezprzedmiotowości postępowania wywłaszczeniowego. Można dodać, że w przypadku samowolnego naruszenia prawa własności nieruchomości, właścicielowi przysługują roszczenia cywilnoprawne o charakterze rzeczowym lub zobowiązaniowym, możliwe do zrealizowania w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ i sąd administracyjny z oczywistych względów nie mogły rozpatrywać tych roszczeń. Dlatego twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze, dotyczące wyraźnie kwestii cywilistycznych, nie miały żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Gmina nie zaskarżyła postanowienia o przywróceniu terminu do złożenia odwołania, więc uwaga dotycząca jego wadliwości również nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Niezależnie od tego, że uzyskanie decyzji merytorycznej przez Gminę stało się zbędne, to jej pozostanie w obrocie prawnym w żaden sposób nie wpływałoby na zakres obowiązku odszkodowawczego skarżącego, co podważa sens składania skargi w nin. sprawie (kwestia interesu prawnego). Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.