II SA/Wr 661/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia NSA - Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz D. D. kwotę 45,00 /czterdzieści pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]r. Przewodniczącego Zarządu Miasta L. wydał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta L. przy ul. Ś., oznaczonej nr [...] o pow. 669 m2, wszczęte na wniosek D. D . Pismem z dnia [...]r., skierowanym do Wojewody D., D. D. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc, że Gmina Miejska (pracownicy Urzędu Miasta oraz Prezydenci Miasta L.) naruszyli prawo tj. art. 35, 36 i 37 k.p.a. i nie ujawnili przed sądem faktów i innych materiałów dowodowych. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek D. D. o uchylenie decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta L. Nr [...] z dnia [...]r. organowi właściwemu w sprawie – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podjęło następnie w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. D. od decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Przewodniczącego Zarządu Miasta L . W uzasadnieniu stwierdzono, iż decyzją z dnia [...]r. Przewodniczący Zarządu Miasta L a, w wyniku rozpatrzenia wniosku D. D. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do gruntów działki nr [...] położonej w L. obręb [...], umorzył w tej sprawie postępowanie bowiem w wyniku postępowania sądowego D. D. utracił status użytkownika wieczystego gruntów działki nr [...] (wyrok Sądu Okręgowego w L. sygn. akt [...] z dnia [...]r., utrzymany w mocy wyrokiem tego Sądu z dnia [...]r. oraz Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia [...]r.). Przedmiotowa decyzja, jak wskazał organ, po upływie okresu zawieszenia postępowania, została utrzymana w mocy decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...]r., a następnie wraz z aktami sprawy przekazana - wskutek skargi D. D. z dnia [...] r. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W ocenie organu, z powyższych okoliczności wynika zatem, że w sprawie wyczerpany został tok instancyjny. Stąd Kolegium zobowiązane było, stosownie do art. 134 k.p.a., stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Ponadto stwierdzono, że w ramach niniejszego postępowania organ nie może odnieść się do wskazanego przez D. D. postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] Zarządu Miasta L., bowiem dotyczy ono kwestii cywilnej (wystąpienia przez Zarząd Miasta L. do Sądu Okręgowego w L. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zawartej pomiędzy D. D. a Gminą Miejską L.), która to kwestia pozostaje poza kompetencją orzecznicza Kolegium. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł D. D., zarzucając jej błędne uzasadnienie. Zdaniem skarżącego jest ono nie na temat, gdyż nie mówi o fakcie, że zgodnie z obowiązującym prawem złożył do Urzędu Miasta wniosek o przekształcenie prawa własności w dniu [...] r. Uzasadnienie nie wspomina również o fakcie, że zarządzeniem został rozwiązany akt notarialny i ta decyzja nie została doręczona stronie skarżącej przez 5 lat. Ponadto skarżący zarzucił pracownikom Urzędu Miasta naruszenie prawa cywilnego, prawa karnego oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stwierdził, zostało naruszone również jego prawo własności, gdyż nabył do przedmiotowej działki konstytucyjne prawo własności i nie ma podstawy prawnych, aby Zarząd Miasta, Sąd Okręgowy w L. czy SKO w L. pozbawiły go tego prawa, które nabył aktem notarialnym w [...] r. i zapłacił za użytkowanie wieczyste do [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 134 k.p.a. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Artykuł ten uprawnia zatem organ odwoławczy do podjęcia w postępowaniu wstępnym czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w zachowaniem terminu. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia tok postępowania został w sprawie już wyczerpany bowiem od decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta L. Nr [...] z dnia [...]r. D. D. wniósł odwołanie, w wyniku rozpoznania którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało decyzję Nr [...] z dnia [...] r. o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Decyzja organu odwoławczego stała się również przedmiotem skargi D. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 374/04), który wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. oddalił skargę. W ocenie Sądu, powyższe fakty nie pozwoliły jednoznacznie przyjąć, że mamy do czynienia ponownie z odwołaniem od decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta L. Nr [...] z dnia [...]r. i że pismo D. D. z dnia [...]r. należało potraktować właśnie jak odwołanie. Wprawdzie D. D. domaga się w tym piśmie uchylenia decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta L. Nr [...] z dnia [...]r., jednakże nie zostało ono na tyle precyzyjnie sformułowane, aby podjąć postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalność odwołania. Zdaniem Sądu wydanie takiego postanowienia, bez wyjaśnienia treści żądania skarżącego, było co najmniej przedwczesne. Stanowi to zatem naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, jak również art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Podmioty postępowania oraz w ograniczonym zakresie uczestnicy postępowania mają zdolność prawną do podejmowania czynności procesowych, np. strona ma zdolność prawną do żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) składając podanie. Organ kontroluje przestrzeganie przez stronę w tym zakresie przepisów prawa i w razie ich naruszenia może nakazać ich usunięcie pod określonymi sankcjami prawnymi – bezskuteczność procesowej - art. 64 § 2 k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Beck Warszawa 2004 r., s. 64). Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. żądanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast po myśli art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Uwzględniając powyższe przepisy należało stwierdzić, iż podjęcie w rozpatrywanej sprawie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zostało dokonane z ich naruszeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., SA/KA 22/86, GAP 1988, nr 11, s. 45). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazało należytej dbałości i staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielono jemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (a za takie Sąd uznał pismo D. D. z dnia [...]r. zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że nie zostało ono zatytułowane jako odwołanie tylko "wniosek" a ponadto, że odwołanie skarżący już wcześniej złożył) to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Niewątpliwe jest w sprawie, że pismo skarżącego z dnia [...]r. potraktowano jako odwołanie od decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta L. Nr [...] z dnia [...]r., nie wyjaśniając , czy nie należy go potraktować jak wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja jest ostateczną, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, iż decyzja ostateczna to nie tylko taka, od której nie można wnosić odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy dopuszcza ustawodawca wyjątki, wyznaczając warunki odstąpienia od niej. Wyjątki te wyliczone zostały w zdaniu drugim art. 16 § 1. W przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego decyzja ostateczna może być wzruszona: przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawach uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161), przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawach wznowienia postępowania (art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2), przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawach stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2) oraz przez uchylenie (zmianę) decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instacyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 k.p.a. (por. uchwała SN z dnia 19 lipca 1991 r., III AZP 4/91, publ. LEX nr 10904). Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W razie wszczęcia postępowania na wniosek, jakby to mogło mieć miejsce w niniejszej sprawie, gdyby organ zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie żądania jak również poinformował go o okolicznościach prawnych sprawy, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924). Należy podkreślić przy tym, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. Wyjaśnienie treści żądania D. D. i udzielenie przez organ informacji o okolicznościach prawnych sprawy było istotne również ze względu na określenie organu właściwego do jego rozpoznania, zwłaszcza gdy uwzględni się, że pismo z dnia [...] r. zostało wniesione do Wojewody D., który postanowieniem przekazał je według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L . Badając pod kątem legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stąd Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art.200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.