II SA/Wr 530/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. B. oraz T. i J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Burmistrzowi G. wniosków o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz W. C. warunków zabudowy dla budowy obory w miejscowości J. [...]. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...]. II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego W dniu [...] W. B. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. wniosek o uchylenie decyzji nr [...] wydanej przez Burmistrza G. odnośnie warunków zabudowy, gdyż w myśl art. 156.1 zaskarżona decyzja została wydana z jawnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podał, że zgodnie z przepisem 156 decyzja była niewykonalna z dniem jej wydania, a niemożność jej wykonania ma charakter stały, ponadto zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżący jako właściciel sąsiedniej działki został wraz z rodzicami pominięty jako strona, chociaż budowa obory na 40 krów i płyty gnojowej jest uciążliwa dla osób trzecich. Sąsiad W. C. dysponuje innymi gruntami nadającymi się na podobną inwestycję. Powołując się na art. 156 skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji. Do wniosku dołączył zawiadomienie z dnia 6 stycznia 2005 r. Starostwa Powiatowego w G. informujące skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy pozwolenia na budowę obory na działce nr 56 stanowiącej własność W. C. Tego samego dnia podobne podanie złożyli T. i J. B. Powołując się na art. 156 p. 1 wnieśli o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta wydana została na podstawie sfałszowanych materiałów, czego skutkiem było pominięcie skarżących współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [...] i nr [...]. W decyzji z dnia [...] podano nieprawdę, że na działce nr [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa zagrodowa. Ponadto zgodnie z art. 156 p. 5 decyzja była niewykonalna, gdyż pominięto okoliczność uciążliwości inwestycji dla osób trzecich i brak dostępu do drogi publicznej. Decyzja zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa. Odstąpiono od analizy sąsiedniej zabudowy. O wydaniu decyzji skarżący nie zostali powiadomieni. Dołączona do decyzji mapa jest niezgodna ze stanem faktycznym. Do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący dołączyli odpisy pism kierowanych przez nich do Burmistrza G. w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w których zwracali uwagę na brak dostępu działki nr [...] do drogi publicznej oraz uciążliwości zamierzonej inwestycji dla skarżących jako właścicieli działek sąsiednich, wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej dla wyjaśnienia tych okoliczności, pismo Burmistrza z wezwaniem skarżących do wskazania interesu prawnego wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego W. C., odpis decyzji z dnia [...], pisma Burmistrza z dnia [...] i [...] informujące skarżących, że nie zostali uznani za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy oraz z dnia [...] informujące o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz W. C. Postanowieniem z dnia [...] (z oczywistą omyłką, powinno być 2006 r.) SKO we W. na podstawie art. 65 k.p.a. przekazało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. celem rozpatrzenia z zgodnie z właściwością podania W. B. oraz T. i J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia [...] Nr [...] ustalającej na rzecz W. C. warunki zabudowy dla budowy obory na 40 krów z płytą gnojową, zbiornikiem bezodpływowym i przyłączami na działce nr [...] w miejscowości J. [...]. W uzasadnieniu powołano art. 157 § 1 k.p.a. SKO w L. dołączyło akta sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Następnie organ ten postanowieniem z dnia [...] przekazał Burmistrzowi G. wnioski skarżących o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzja z dnia [...]. Według uzasadnienia, skarżący złożyli wprawdzie wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji, to jednak w treści wniosków powołali podstawy wznowieniowe (oparcie decyzji na fałszywych dowodach, brak ich wezwania do udziału w charakterze stron) z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., a zgodnie z art. 150 § 1 k.pa. organem właściwym do wznowienia jest w nin. sprawie Burmistrz G. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie rozpatrzenie sprawy bez zgłoszenia zarzutów dotyczących tego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Kolegium powtórzyło dotychczasowe oceny, że wnioski skarżących zawierały podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., dlatego powinny zostać zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. wniesione do organu, który wydał decyzję. Obowiązkiem organu jest ustalenie przedmiotu postępowania na podstawie treści wniesionego pisma. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podali, że nie zgadzają się z postanowieniem "z powodu powiązań Burmistrza G.". Do skargi dołączyli wypis z rejestru gruntów dotyczący stanu własności działek nr [...] i [...], zawiadomienie dotyczące stanu własności działki nr [...], odpisy pism złożonych w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy oraz odpowiedzi Burmistrza na te pisma, a także pisma i odpowiedzi z okresu po wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), dlatego organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.), zaś po stwierdzeniu swojej niewłaściwości niezwłocznie przekazują podanie do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.). Jak trafnie wskazał organ, ustalenie organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w związku z podaniami skarżących z dnia 28.11.2005 r. uzależnione było od oceny, czy zmierzały one do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] (wówczas zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. właściwe byłoby SKO w L.), czy też do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją (wówczas powinny być zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. wniesione do Burmistrza G., który ponadto zgodnie z art. 150 § 1 i 2 k.p.a. mógłby być właściwy w postępowaniu wstępnym w tej sprawie). Wymaga zapewne wyjaśnienia, że tut. Sąd kontrolował w nin. sprawie legalność postanowienia SKO w L. z dnia [...], zatem w szczególności procesowa prawidłowość ustalenia przez ten organ, że skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania, nie zaś żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Jedynie z tego procesowego punktu widzenia Sąd mógł zajmować się oceną treści podań skarżących. Na etapie badania właściwości organu w sprawie objętej podaniami skarżących wykluczone było oczywiście badanie legalności decyzji z dnia 23 marca 2004 r., zarówno przez Sąd, jak i przez organ. W treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym wypadku rozpatrzenie kwestii procesowej poprawności postanowienia o przekazaniu podań do właściwego organu, skarżący nie zgłosili zarzutów (nie mając takiej procesowej powinności) natur procesowej wobec tego przekazania. Zarzut zgłoszony w skardze miał charakter wtórny, nieistotny przy rozstrzyganiu tej kwestii, bowiem zagadnienie wyłączenia pracownika lub organu (art. 24-25 k.p.a.) albo ustalenie organu właściwego według art. 150 k.p.a. mogło stanowić kolejną dopiero kwestię procesową wymagająca rozstrzygnięcia, po ustaleniu najpierw, że skarżący złożyli wnioski o wznowienie postępowania, które powinny najpierw wpłynąć do Burmistrza G. W przypadku oceny, że podania skarżących dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji, nie zachodziła wyrażona w skardze obawa ich rozpatrzenia przez ten organ co zresztą dotyczyć mogło również wniosków o wznowienie (art. 150 k.p.a.). Skarżący powinni zatem w skardze wykazywać błędność oceny SKO, że ich podania zawierały wniosek o wznowienie postępowania oraz potwierdzić ich treść jako żądań stwierdzenia nieważności decyzji, do których rozpatrzenia właściwe było to SKO i w ten sposób uzasadniać zaskarżenie postanowienia o przekazaniu podań do innego organu, jako naruszającego prawo. Wobec braku takich twierdzeń i zarzutów w skardze, wszelkie inne zawarte tam przytoczenia były pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozstrzygał w nin. sprawie poza zarzutami skarżących (art. 134 § 1 p.s.a.). Według oceny Sądu organ w nin. sprawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.s.a.). Wymaga na wstępie zaznaczenia, że w ocenie Sądu nie było procesowo istotne dokonanie przez organ kolejnego przekazania sprawy. Powinno być oczywiste, że organ wskazany jako właściwy w postanowieniu o przekazaniu, nadal posiada procesowy obowiązek badania swojej właściwości i po stwierdzeniu jej braku, przekazania podania innemu właściwemu organowi. Wzmianki w komentarzach dotyczące stanu związania postanowieniem o przekazaniu nie odnoszą się do zagadnienia możności kolejnego przekazania (na jej temat patrz A. Wróbel "KPA–Komentarz" wyd. II s.442). Organ niewłaściwy nie mógłby bowiem przeprowadzić ważnego postępowania jedynie z uwagi na uprzednie przekazanie mu podania strony przez inny organ. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy najpierw zauważyć, ze wykładni podlegają nie tylko przepisy prawne, w celu wydobycia z nich odpowiedniej normy prawnej, ale także orzeczenia wydane przez organ lub sąd, co przewiduje procedura, oraz ponadto zdarzenia prawne, w tym fakty procesowe i czynności procesowe, w celu wydobycia ich sensu i właściwych skutków prawnych. Trafnie więc organ przystąpił zarówno do ponownego badania swojej właściwości, jak i do interpretacji podań skarżących, niezbędnej dla rozstrzygnięcia tej kwestii procesowej. Wprawdzie dla skarżących było to obojętne, ale było pewne, że organ poszukiwał wykładni ich podań w kierunku najbardziej korzystnym dla nich na tle ocenianej sytuacji procesowej. Ten sposób wykładni odpowiadał wymaganiom zgłoszonym w tym zakresie przez naukę prawa (patrz także orzecznictwo NSA cytowane w M.Jaśkowska "KPA Komentarz" wyd. II s. 837-838 oraz uwagi komentatorów do art. 7-9 k.p.a., R.Kędziora s. 46,49-51, Cz.Martysz s.128,133,147, A.Wróbel s.160-161, B.Adamiak wyd.6 s.80). Jednak wykładnia czynności procesowej strony nie może odbywać się bez zapewnienia przy tym udziału strony i z pominięciem próby uzyskania od niej dodatkowych wyjaśnień (por. Cz. Martysz cyt. Komentarz s. 325). Na uwagę zasługuje pogląd, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji oparte na podstawach wznowieniowych powinno wywołać odmowę wszczęcia postępowania (A. Matan cyt. Komentarz s. 408). Należy odróżnić zabieg wyjaśniania z udziałem strony tj. po jej zapytaniu i pouczeniu, rzeczywistego znaczenia jej podania, czyli jego treści w ujęciu strony, od dokonania interpretacji ostatecznie sprecyzowanego oświadczenia strony, które może być nadal niejasne (por. A. Matan "Postępowanie administracyjne ogólne" s. 773 dot. zbiegu żądań wznowienia i stwierdzenia nieważności lub ich podstaw, uzasadniającego danie pierwszeństwa postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności). Gdyby oceniać działania skarżących bez ich udziału, tj. metodą procesowo wadliwą, to nie ulegało wątpliwości, że żądali stwierdzenia nieważności decyzji, skoro tak nazwali swoje podanie, powołali w nim podstawy wywodzone z wyraźnie powołanego art. 156 k.p.a. oraz zaskarżali postanowienia stanowiące próbę zakwalifikowania ich podań jako wniosków o wznowienie. Mogło budzić wątpliwości, na ile była korzystna dla skarżących wykładnia organu, szczególnie bez pouczenia o treści art. 58 k.p.a. w związku z art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 2 i 3 k.p.a., gdy omawiane ustanowienie treści podań prowadziło wprost do stosowania art. 149 § 3 k.p.a. Można w tym miejscu zgłosić postulat, aby skarżący dążyli do uzyskania w nin. sprawie pomocy prawnej, a przynajmniej zapoznali się z wszystkimi powołanymi do tej pory przepisami procesowymi. W toku dalszego postępowania organ powinien zatem dokonać próby uzyskania od skarżących pełnego wyjaśnienia znaczenia procesowego ich podań, a następnie, odpowiednio do tego, bądź o ile nie uzyska wyjaśnień w wyznaczonym terminie, dopiero podjąć właściwe czynności. Z tych wszystkich względów, a ponadto zgodnie z art. 152 i art. 200 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.