II SA/Bk 501/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy - oddala skargę.- II SA/Bk 501/06 UZASADNIENIE Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. znak [...] wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zadecydował o zawieszeniu na okres 12 miesięcy tj. do dnia [...] marca 2007r. postępowania prowadzonego z wniosku W. J. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego szczegółowo opisanego we wniosku. W uzasadnieniu wskazał, iż inwestycja planowana jest na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli M. i P. w B. (C. W. K. – rejon dworców). Uchwała ma na celu zabezpieczenie terenu, na którym planowana jest realizacja węzła komunikacyjnego na skrzyżowaniu T. K. z nowym przebiegiem ulicy B. M. C. oraz budowa estakady. Wzniesienie przez inwestora nowego obiektu handlowego o powierzchni około 2.400m2 na terenie projektowanego węzła komunikacyjnego, bez uprzedniego uwzględnienia go w projekcie planu miejscowego może spowodować trudności w prawidłowej realizacji obu inwestycji, zwłaszcza że inwestor wnioskuje o budowę nowego i przebudowę istniejącego zjazdu z ul. K. W. J. wniósł odwołanie od postanowienia z dnia [...] marca 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. znak [...] utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż postanowienie z dnia [...] marca 2006r. narusza prawo, albowiem nie wskazuje przyczyn zawieszenia postępowania na maksymalny dopuszczalny okres 12 miesięcy, jednak nie jest to uchybienie istotne, uzasadniające jego zmianę lub uchylenie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy o informację z Wydziału Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w B. (pismo z dnia 15 maja 2006r.), z której wynika, iż planowany układ komunikacyjny obejmuje tereny zamknięte, a zatem proces uchwalania planu jest złożony i nie można przewidzieć daty jego zakończenia. Przytaczając treść przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na fakultatywność i uznaniowość rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy w rozpoznawanym przypadku. Podniosło, iż w sytuacji istnienia prawdopodobieństwa sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien na podstawie art. 62 ust. 1 cytowanej ustawy wstrzymać postępowanie. Postanowienie z dnia [...] maja 2006r. zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez W. J. w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art.7, art. 8, art. 11 i art. 12 § 1 KPA poprzez nieznajdujące podstaw faktycznych i prawnych zawieszenie na okres 12 miesięcy postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, co rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadę zaufania, zasadę przekonywania oraz szybkości postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wywodził, iż zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy przewidziane w przepisie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest fakultatywne, a okres 12 miesięcy jest okresem maksymalnym. Organ wydający postanowienie o zawieszeniu nie jest zobowiązany do korzystania w każdym przypadku z tak długiego terminu oraz powinien uwzględniać okoliczności faktyczne sprawy, jak i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę szybkości postępowania. Zarzucił, iż nie wskazano z jakich powodów skorzystano z najdłuższego dopuszczalnego okresu zawieszenia. Wskazał, iż argumentacja uzasadnienia postanowienia organu I instancji jest dowolna oraz pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią przepisu art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, który dopuszcza ustalenie warunków zabudowy również w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego się fakt nieuchwalenia miejscowego planu od roku 2003 nie może powodować negatywnych następstw dla pomiotu wnoszącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej w granicach obszaru objętego przyszłym planem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na akty lub czynności organów administracji publicznej polega na zbadaniu zgodności tej działalności z administracyjnym prawem procesowym i materialnym. Podstawowym kryterium tej kontroli jest legalność aktu (czynności), a postępowanie sądowadministracyjne ma na celu sprawdzenie, czy organ administracji działał na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W skardze wszczynającej niniejsze postępowanie główny ciężar sporu dotyczy prawidłowego zinterpretowania i zastosowania przez Prezydenta Miasta B., a następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji przepisu art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z powyższą regulacją postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Co prawda W. J. podniósł w skardze zarzuty naruszenia wielu przepisów wskazanej ustawy, jednak okoliczności faktyczne sprawy oraz argumenty przytoczone w uzasadnieniu skargi wskazują, iż kwestionuje przede wszystkim zastosowanie wspomnianego przepisu art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Przystępując do rozważań na temat merytorycznej zasadności zarzutów skargi podkreślić wstępnie trzeba, iż głównym ciężarem prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy zostały obarczone jej organy, które w całości przeprowadzają proces planistyczny: od uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aż do jego uchwalenia – rozdział 2 u.p.z.p. (tzw. przestrzenna gospodarka planowa). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydają decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 4 ust. 2, art. 59 ust.1, art. 60 u.p.z.p. Decyzje te, oprócz podstawowej funkcji jaką jest ustalenie przeznaczenia terenu pod określoną inwestycję, są formą kontroli sprawowaną przez organy gminy nad zagospodarowaniem jej przestrzeni poza trybem związanym z uchwalaniem miejscowego planu. Za ich pomocą organy gminy nadają właściwy kierunek polityce przestrzennej, zapewniają zgodny z prawem rozwój terenów znajdujących się w granicach gminy oraz mogą czuwać nad tym, by rozwój ten harmonizował z powstającymi projektami zagospodarowania należących do niej terenów. Z powyższego wynika, iż sposób zagospodarowania przestrzeni gminnej został przez ustawodawcę odpowiednio uporządkowany (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz w razie jego braku, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy). Możliwe są jednak sytuacje graniczne i taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy został złożony w chwili, gdy proces planistyczny obejmujący teren zamierzonej przez wnioskodawcę inwestycji był już na pewnym etapie zaawansowania. Uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...] przystąpiono bowiem do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli M. i P. w B. (C. W. K. – rejon dworców). A zatem już w 2003r. istniała wizja co do sposobu zagospodarowania tego terenu, w szczególności co do stworzenia w tym miejscu części obszernego węzła komunikacyjnego na skrzyżowaniu T. K. z nowym przebiegiem ul. B. M. C. oraz budowy estakady T. K. Z uwagi na znaczny rozmiar tego terenu uchwała miała na celu zabezpieczenie go pod planowaną inwestycję (k. 5, 6 akt adm.). W przedstawionych okolicznościach rozwiązanie konfliktu co do ostatecznego faktycznego sposobu zagospodarowania terenu ustawodawca przewidział właśnie w spornym w niniejszej sprawie przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., którym przyznano organowi gminy prawo do zawieszenia postępowania z wniosku inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozwiązanie to jest wyrazem zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną nad formami gospodarki bezplanowej (vide Z. Niewiadomski i inni "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", wyd. CH BECK, Warszawa 2006, s. 460), jednak zasada ta nie jest nieograniczona, ograniczona bowiem została terminami przewidzianymi powołanym przepisem. Postanowienie o zawieszeniu postępowania wydawane w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zapada z urzędu, ma charakter fakultatywny i uznaniowy tak co do możliwości skorzystania z zawieszenia, jak i co do czasu, na który ma ono nastąpić (przy ustaleniu maksymalnego okresu 12 miesięcy od daty złożenia wniosku). Uznaniowy charakter tego rozstrzygnięcia determinuje zakres kognicji sądu w badaniu legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd nie jest władny badać celowości zawieszenia, a bada czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Podkreśla się w orzecznictwie, iż uchylenie rozstrzygnięcia uznaniowego jest możliwe tylko wówczas, gdy uchybienia zaistniałe przy jego wydawaniu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2000r. w sprawie sygn. akt III S.A. 764/00, Lex nr 51265 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie sygn. akt Ii S.A. 2486/01, Lex nr 149543). Wzruszenie postanowienia wydanego w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. mogłoby natomiast nastąpić ze względu na brak lub niedostateczne uzasadnienie (art. 124 § 2 KPA), czy inne uchybienia formalne (vide Z. Niewiadomski i inni, "Planowanie...", s. 460). W rozpoznawanej sprawie trudno nie zgodzić się ze skarżącym, iż argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia można zarzucić lakoniczność, co stanowi uchybienie przepisom regulującym kwestię sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia – art. 107 § 3 KPA. Zbyt daleko idącym jest jednak pogląd, iż w uzasadnieniu nie wskazano powodów, dla których zawieszono postępowanie na maksymalnie dopuszczalny okres 12 miesięcy lub też że przedstawiona argumentacja pozostaje w rażącej sprzeczności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa, w szczególności z art. 59 i art. 62 ust. 1 cytowanej ustawy, co stanowi tak istotne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, że powinno prowadzić do uchylenia postanowienia. W ocenie sądu wskazane w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2006r. główne powody zawieszenia postępowania - zabezpieczenie terenu pod wskazaną w uchwale intencyjnej inwestycję – rozbudowę węzła komunikacyjnego oraz prawdopodobna kolizja planowanej inwestycji skarżącego z takim przeznaczeniem terenu, są racjonalne i rzeczywiste. Biorąc pod uwagę skalę i charakter przedsięwzięcia planowanego przez gminę oraz rodzaj i wielkość inwestycji skarżącego trudno uznać, iż zamiar harmonijnego ich zaprojektowania w planie miejscowym, gwarantującego w przyszłości kompatybilne funkcjonowanie obydwu obiektów, nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy. Tym bardziej, że jak wskazał w uzasadnieniu organ II instancji, projektowany węzeł komunikacyjny obejmuje około 60% nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a inwestycja W. J. wymaga przeorganizowania obecnie istniejącego dostępu jego nieruchomości do ul. K. Słusznie organ zwrócił również uwagę na znaczenie planowanego węzła komunikacyjnego dla interesu społecznego (miasta), na oczekiwane korzyści wynikające ze zmniejszeniu natężenia ruchu. Powyższe w zestawieniu z planami skarżącego budowy obiektu handlowego o powierzchni ponad 2.000m2, którego funkcjonowanie niewątpliwie zwiększy ruch kołowy i pieszy, stanowi wystarczające uzasadnienie dla dokończenia procesu planistycznego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, chyba że ten nie skończy się w ciągu 12 miesięcy. Decydując się na zawieszenie postępowania w przedstawionych okolicznościach faktycznych organ nie przekroczył, w ocenie sądu, granic uznania administracyjnego. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego odnośnie dowolności w wyborze zastosowanego maksymalnego okresu zawieszenia, choć uzasadnienie tej okoliczności mogłoby być bardziej precyzyjne. Materiał dowodowy zgromadzony przed organem I instancji (uzasadnienie projektu uchwały intencyjnej, załączniki do wniosku z dnia 14 marca 2006r.), uzupełniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (pismo Wydziału Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w B. z dnia 15 maja 2006r.) pozwala na stwierdzenie, iż organ II instancji kierował się wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami przy określeniu okresu zawieszenia. Przede wszystkim wziął pod uwagę, iż nie jest możliwe realne określenie daty zakończenia procesu planistycznego, który w rozpoznawanej sprawie komplikuje dodatkowo fakt zaprojektowania węzła komunikacyjnego na terenach zamkniętych należących do PKP (powstaje kwestia uzyskania przez gminę prawa dysponowania w/w obszarem). Nadto, co jest faktem powszechnie znanym, proces planistyczny z uwagi na złożoność i zaangażowanie wielu podmiotów trwa w czasie (częściej kilka lat niż kilka miesięcy). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych wyznaczenie maksymalnego ustawowego okresu zawieszenia znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienie, albowiem zapewnia organowi możliwość wzięcia pod uwagę wszystkich przesłanek prawidłowego przeprowadzenia kolejnych etapów procesu planistycznego i gwarantuje większą pewność realizacji ostatecznego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok TK z dnia 22 marca 2005r. w sprawie sygn. akt K 22/04, OTK-A 2005/3/27). W tym miejscu podkreślić też trzeba, iż chociaż przepisy u.p.z.p. nie przewidują instrumentów prawnych, za pomocą których inwestorzy składający wnioski o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trakcie trwającego procesu planistycznego mogliby przeciwdziałać zawieszeniu wszczętych przez nich postępowań (poza zażaleniem) lub też wymusić na organach gminy przyspieszenie tego procesu, to ich sytuacja pozostaje pod ochroną prawa. Zgodnie z przepisem art.62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Celem tej restrykcyjnej regulacji jest zdyscyplinowanie organów do sprawnego prowadzenia prac planistycznych oraz ochrona interesu wnioskodawcy przed przewlekłością działań administracji. Ochrona ta w rozpoznawanej sprawie jest na chwilę obecną o tyle bardziej realna, że koniec zawieszenia postępowania przypada na dzień [...] marca 2007r. A zatem za niespełna cztery miesiące zaktualizuje się obowiązek podjęcia postępowania i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pozostałe podniesione w skardze nieprawidłowości, w tym uchybienie podstawowym zasadom postępowania administracyjnego nie zostały poparte jakąkolwiek argumentacją. Ponadto sąd nie dopatrzył się z urzędu naruszeń i ich wpływu na wynik postępowania. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.