II SA/Bk 329/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działki wydzielone na poszerzenie istniejących dróg - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2006r. nr [...] na podstawie której odmówiono Z. C. ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0602 ha, położone w N. K., gm. T. K., wydzielone po dokonanym podziale pod poszerzenie istniejącej drogi. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją Wójta Gminy T. K. z dnia [...] czerwca 1991r. nr [...] dokonano, na wniosek Z. C., podziału nieruchomości nr [...] o powierzchni 2,07ha, w wyniku którego wydzielono m.in. działki pod poszerzenie pasa drogi gminnej, oznaczone numerami geodezyjnymi [...] o powierzchni 0,0415 ha i [...] o powierzchni 0,0187ha. Jednocześnie orzeczono, iż grunty wydzielone pod poszerzenie istniejącej drogi, przechodzą na własność gminy bez odszkodowania. Powyższą decyzję zakwestionował Z. C. i wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Decyzją z dnia [...] maja 2003r. SKO unieważniło decyzję podziałową Wójta Gminy T. K. w części dotyczącej stwierdzenia, że wydzielony na poszerzenie drogi grunt stał się własnością gminy bez odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja orzekająca w powyższym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. Żaden bowiem przepis zarówno materialny, jak i procesowy nie upoważnia jakiegokolwiek organu administracji państwowej do orzekania o przejściu prawa własności gruntów przeznaczonych w planie miejscowym na poszerzenie drogi na rzecz gminy. SKO podniosło, że treść przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przesądza o przejściu własności gruntów przeznaczonych pod budowę drogi z mocy samego prawa. Następnie wnioskiem z dnia 1 września 2003r. Z. C. wystąpił do Starostwa Powiatowego w B. "o ustalenie odszkodowania w trybie procedury wywłaszczeniowej" za przejęte na rzecz gminy działki o numerach [...] i [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005r Starostwo Powiatowe w B. ustaliło odszkodowanie za działki wydzielone pod poszerzenie pasa drogi gminnej, oznaczone nr [...] i [...], położone w N. K., gm. T. K. Od powyższej decyzji odwołała się Gmina T. K. Wojewoda P. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji, zarzucił Staroście B. brak ustalenia wszystkich przesłanek gwarantujących przejście własności gruntu wydzielonego pod drogi, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, na rzecz gminy tj. tego, czy droga pod poszerzenie której wydzielono przedmiotowy grunt była drogą publiczną i czy jej przebieg przewidywał obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto dodatkowym uchybieniem było brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Po zgromadzeniu brakujących dowodów i przeprowadzeniu rozprawy decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] Starosta B. odmówił ustalenia na rzecz Z. C. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazano, powołując się na treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993r. sygn. akt W 13/92, że użyte w przepisie art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Dlatego też działki wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg, oznaczone nr [...] i [...] nie podlegają przepisom art. 10 ust. 5 w/w ustawy. Organ końcowo zaznaczył, że pomimo tego, iż prawo własności w/w. nieruchomości, zarówno w operacie ewidencji gruntów jak i księdze wieczystej [...], zostało wpisane na rzecz Gminy T. K., to działki te faktycznie stanowią własność dotychczasowego właściciela Z. C. Od decyzji powyższej odwołanie złożył Z. C. i podniósł, że przy ponownym wydaniu decyzji Starosta B. oparł orzeczenie na analizie stanu prawnego wynikającego z daty decyzji zatwierdzającej podział a wydanej przez Wójta Gminy T. K. w dniu [...] czerwca 1991r. Nie uwzględnił przy tym, że decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2003r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium znalazło się stwierdzenie oparte na przepisie art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, iż "brzmienie cytowanego wyżej przepisu przesądza o przejściu własności gruntów pod budowę drogi z mocy samego prawa." Zestawiając treść orzeczenia i cytowanego wyżej uzasadnienia Starosta - zdaniem odwołującego - był związany ostatecznością tej decyzji. Dodatkowo Z. C. podniósł argumenty dotyczące zagospodarowania przejętej - jego zdaniem - nieruchomości oraz, że dotychczas nie wystąpiono o sprostowanie zapisów w księgach wieczystych, w których jako właściciel figuruje Gmina T. K. Organ II instancji zważył co następuje: Ponieważ ostateczna decyzja podziałowa został wydana w oparciu o przepis art. 10 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wywołane przez nią skutki w ocenie organu II instancji, należy oceniać w oparciu o ten akt normatywny. Stosownie do art. 10 ust. 5 w/w ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ podniósł, że analizując ten przepis, powstaje problem z ustaleniem zakresu funkcji wydzielonego terenu określonej w nim jako grunt wydzielony pod " budowę ulic". Znaczenie tego określenia wyjaśnił pełny skład Trybunału Konstytucyjnego w przywołanej przez organ I instancji uchwale, ustalającej powszechnie obowiązującą wykładnię powoływanego wyżej przepisu Trybunał stwierdził, iż "użyte w przepisie art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowanie pod budowę ulic oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału". W przedmiotowej sprawie działki zostały wydzielone nie pod budowę a poszerzenie ulicy, a zatem nie przeszły na własność gminy z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej i dlatego też organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia odszkodowania. Końcowo organ podniósł, że nieskuteczne w niniejszej sprawie jest przywoływanie decyzji SKO z dnia [...] maja 2003r. W orzeczeniu tym Kolegium stwierdziło jedynie, że w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości organ nie może orzekać o własności działek wydzielonych w wyniku podziału. Grunty wydzielone pod ulice przechodzą na własność jednostki samorządu terytorialnego, bez potrzeby wydawania w tym przedmiocie odrębnej decyzji. W niniejszym przypadku, co stwierdzono wyżej nie przeszły na własność gminy, bowiem nie były przeznaczone pod budowę ulicy, lecz pod jej poszerzenie. Powyższą decyzję do sądu administracyjnego zaskarżył Z. C. i podniósł, że zajętemu w zaskarżonej decyzji stanowisku przeczy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nr [...] z dnia [...] maja 2003r., która to decyzja nie wprowadziła rozróżnienia między nowymi drogami a poszerzeniami. W uzasadnieniu swoim SKO podaje jedynie, że wydzielone działki przeszły na własność gminy z mocy prawa. Skarżący wskazał, że stan ten potwierdza księga wieczysta dla działek nr [...] i [...] Kw [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. w której jako właściciel jest wpisana Gmina T. K.. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Słuchany na rozprawie w dniu 9 listopada 2006r. podał, że oprócz argumentów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji za odmową przyznania odszkodowania przemawia także fakt przedawnienia roszczenia o odszkodowanie oraz złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się żądania odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja, odmawiająca Z. C. ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] położone w N. K., gm. T. K., pomimo błędów w uzasadnieniu, odpowiada obowiązującemu prawu. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne uzasadniając swoje stanowisko wskazały, że działki nr [...] i [...] z uwagi na to, iż zostały wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg, a nie pod budowę nowych, nie podlegają przepisom art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( DZ.U. z 1991r., nr 30, poz. 127). Dlatego też prawo własności tych działek nie przeszło na własność gminy z dniem w którym decyzja podziałowa Wójta Gminy T. K. z dnia [...] czerwca 1991r. nr [...] stała się ostateczna i tym samym należało odmówić Z. C. ustalenia odszkodowania za te działki, gdyż nadal jest on ich właścicielem. Poczynione ustalenia w kwestii prawa własności działek wykraczają poza zakres kognicji organów administracji publicznej. Argumentacja zawarta w uzasadnieniach decyzji sprzeczna jest z treścią księgi wieczystej prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. dla działek nr [...] i [...] - Kw [...] w której jako właściciel tych działek wpisana jest Gmina T. K. Księgi wieczyste prowadzone są w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości i związane jest z nimi domniemanie, że prawo w nich ujawnione jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece). Wzruszenie tego domniemania może nastąpić w drodze powództwa cywilnego wytoczonego na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece – tj. powództwa o usunięcie niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki domniemanie wynikające z treści art. 3 ust. 1 w/w ustawy, nie zostanie wzruszone, czynienie ustaleń wbrew treści księgi wieczystej jest niedopuszczalne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6 kwietnia 1999r., IV S.A. 2338/98, LEX nr 47173). W tej sytuacji, mając na uwadze treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993r., można mieć wątpliwości, czy własność działek przeszłą na rzecz Gminy, jednakże dopóki treść wpisu w księdze wieczystej nie zostanie wzruszona jest ona wiążąca dla organów administracji publicznej. Organy administracji nie mogą zatem opierać odmowy przyznania odszkodowania na ustaleniach (sprzecznych z treścią księgi wieczystej), że Gmina nie nabyła własności spornych działek. Zgodnie z przepisem art. 133§1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok "na podstawie akt sprawy". Właśnie uwzględniając materiał procesowy "akt sprawy" Sąd skargę oddalił, pomimo błędnej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem w sposób niewątpliwy, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania uległo przedawnieniu a nadto skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania. Zarzut przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania, a także zarzut zrzeczenia się prawa do jakiegokolwiek odszkodowania podniósł Wójt Gminy T. K. w piśmie z dnia 23 października 2001r. adresowanym do skarżącego Z. C. ( akta administracyjne – k. 17). Zarzuty te zostały również podniesione na rozprawie w dniu 9 listopada 2006r. przez pełnomocnika organu. Z akt sprawy wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości została wydana w dniu [...] czerwca 1991r., natomiast pierwszy wniosek o odszkodowanie za przejęte działki na poszerzenie drogi gminnej został złożony przez skarżącego w Urzędzie G. T. K. w dniu [...] października 2001r. W aktach administracyjnych znajduje się również oświadczenie skarżącego (datowane na dzień 5 czerwca 1991r.) o zrzeczeniu się odszkodowania za przekazane działki. W świetle podniesionych przez Gminę zarzutów żądanie odszkodowania przez skarżącego jest bezzasadne. Przede wszystkim podnieść należy, że Z. C. wniosek o odszkodowanie w Starostwie Powiatowym w B. złożył w dniu [...] września 2003r. Wobec braku rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości, sprawa winna być rozpoznana i rozstrzygnięta na mocy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Z treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Ustalenie odszkodowania w formie uzgodnienia oznacza, iż decyzja o wysokości odszkodowania jest w pełni wynegocjowana między właścicielem a organem. Zgodnie z zasadą autonomii woli podmiotu właściciel jeżeli ma w tym interes prawny, może uzgodnić z organem, że nie domaga się odszkodowania. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Z. C. składając wniosek o podział nieruchomości uzgodnił z organem, iż przejęcie następuje nieodpłatnie. Powyższe wynika z treści oświadczenia skarżącego z dnia 5 czerwca 1991r., na podstawie którego zrzekł się on odszkodowania za przekazanie na rzecz Urzędu Gminy w T. K. działek oznaczonych w projekcie podziału numerami [...] i [...] z przeznaczeniem na poszerzenie drogi osiedlowej do szerokości 12m. Brak jest obecnie podstaw do kwestionowania wówczas przyjętego uzgodnienia. Zwrócić należy jednak uwagę na różnice uregulowań przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz przepisu art. 98 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 5 grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodziły na własność gminy, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Obecnie zgodnie z art. 98 ust. 3 na pierwszym miejscu znajduje się ustalenie odszkodowania w trybie uzgodnienia między właścicielem a organem. Dopiero, jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Inna interpretacja przepisu art. 98 ust. 3 prowadziłaby, w rozstrzyganym przypadku, do naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku podziału nieruchomości nr [...] o powierzchni 2,07ha, wydzielono 2 działki na poszerzenie drogi gminnej - działka nr [...] o powierzchni 0,0415 ha i [...] o powierzchni 0,0187ha oraz 4 działki budowlane, których wartość niewątpliwie wzrosła. Gmina nie pobrała wówczas od skarżącego opłat adiacenckich. Obecnie kiedy skarżący wystąpił o odszkodowanie, możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej się przedawniła. Organ samorządu terytorialnego musiałby ponieść konsekwencje finansowe z tytułu decyzji wydanej na wniosek skarżącego, deklarującego nieodpłatne przekazanie działek pod poszerzenie drogi gminnej. Kolejną okolicznością i to okolicznością rozstrzygającą o odmowie ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest fakt przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Wskazać należy, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, która powstaje z mocy samego prawa z chwilą wyrządzenia szkody, tj. odjęcia lub ograniczenia praw do nieruchomości ( vide: T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998r., s. 130). Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia przedawnia się z upływem 10 lat od dnia w którym stało się wymagalne tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności ( art. 118 w zw. z art. 120 § 1 k.c). W kwestii przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypowiedział się Sąd administracyjny ( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004r., SA./Bk 1132/03, ONSA i wsa 2005/3/61) opowiadając się za przedawnieniem takiego roszczenia według ogólnych reguł prawa cywilnego. Stanowisko to zyskało aprobatę doktryny ( glosa Ewy Stefańskiej – Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa nr 4/2005, s. 23-31). W przedmiotowej sprawie zdarzeniem uprawniającym skarżącego do żądania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia było wydanie decyzji podziałowej przez Wójta Gminy T. K. w dniu [...] czerwca 1991r. Skarżący składając wniosek o odszkodowanie w Urzędzie Gminy T. K. w dniu [...] października 2001r. następnie zaś w dniu [...] września 2003r. w Starostwie Powiatowym, uczynił to po upływie 10 - letniego okresu przedawnienia. W świetle powyższych rozważań podnieść należy, że organy administracyjne, przytaczając w pisemnych uzasadnieniach decyzji argumentację wątpliwą dopuściły się naruszenia przepisu art. 107 §. 1 i 3 kpa z którego wynika, że integralną częścią decyzji jest jej uzasadnienie, które ilustruje sposób postępowania organu przy gromadzeniu i ocenie dowodów oraz zastosowaniu w sprawie przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, uchybienie to nie stanowi naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - gdyż przytoczenie przez organy administracyjne argumentacji nie właściwej nie wpłynęło na treść sentencji decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Uchylenie decyzji z zaleceniem zamieszczenia w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwej argumentacji było niecelowe chociażby z uwagi na zasadę szybkości postępowania, a także zasadę ekonomii postępowania tym bardziej że materiały dowodowe z których wynika właściwa argumentacja znane były skarżącemu. Stąd też Sąd orzekł, jak w sentencji, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.