I SA/Wa 1593/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany wysokości zaliczki alimentacyjnej przyznanej decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na rzecz M. J., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej W. działający z upoważnienia Prezydenta W. przyznał M. J. zaliczkę alimentacyjną na rzecz M. J. w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. Jak ustalono w toku postępowania poprzedzającego wydanie omawianej decyzji łączny dochód osiągnięty w 2004 roku przez rodzinę uprawnionego wyniósł [...] zł, co dało kwotę [...] zł w przeliczeniu na osobę. W dniu 10 kwietnia 2006 r. M. J. wystąpiła o zweryfikowanie wysokości zaliczki alimentacyjnej w związku z uzyskaniem nowego zaświadczenia z Urzędu Skarbowego za 2004 rok z uwzględnieniem rzeczywistych potrąceń. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 7 kwietnia 2006 r., z którego wynika, że dochód osiągnięty w 2004 roku przez M. J. wyniósł [...] zł (dochód brutto [...] zł minus pobrane składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł). Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej W. umorzył postępowanie w sprawie zmiany wysokości zaliczki alimentacyjnej przyznanej decyzją z dnia [...] października 2005 r. po uznaniu, że nie zachodzą przesłanki do dokonania takiej zmiany. Od decyzji powyższej odwołała się M. J. podnosząc, że – w jej przekonaniu – zaświadczenie z Urzędu Skarbowego, które stanowiło podstawę do obliczenia wysokości należnej jej synowi zaliczki alimentacyjnej, przedstawia nieprawdziwe dane. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wzięło pod uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż 170,00 zł w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Jednakże stosownie do art. 8 ust. 2, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 (tj. kwoty 291,50 zł), kwotę zaliczki zwiększa się do 300,00 zł dla osoby uprawnionej w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Z powyższego wynika, że w przypadku dochodu rodziny nie przekraczającego kwoty 291,50 zł miesięcznie, podstawą do obliczenia wysokości należnej zaliczki alimentacyjnej jest kwota 300,00 zł, w przypadku zaś dochodów przewyższających 291,50 zł – kwota 170,00 zł. W myśl art. 10 ust. 5 pkt 5 ustawy do wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej należy dołączyć zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, każdego członka rodziny, wydane przez właściwy urząd skarbowy, zawierające wymagane tym przepisem informacje. Organ właściwy w sprawach przyznania zaliczki alimentacyjnej nie jest władny dokonywać oceny takich zaświadczeń. W niniejszej sprawie dochód osiągnięty przez rodzinę został ustalony na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 7 kwietnia 2006 r., wydanego w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). Treść tego zaświadczenia została dodatkowo potwierdzona w piśmie tego organu z dnia 31 maja 2006 r., nr [...]. Te dokumenty potwierdzają, iż organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że od dnia 26 października 2005 r. tj. od dnia wydania decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną, w sytuacji dochodowej rodziny nie zaszły żadne zmiany, a zatem dalsze prowadzenie postępowania wszczętego wnioskiem M. J. z dnia 10 kwietnia 2006 r. jest bezprzedmiotowe. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że dochód jej rodziny w 2004 roku wyniósł [...] zł ( a nawet [...] zł, bo i taka kwota została podana w odwołaniu) to i tak nie mogłoby to wpłynąć na wynik niniejszej sprawy, gdyż średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósłby wtedy [...] zł (ew. [...] zł), a zatem nadal przewyższałby kwotę określoną w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J. podniosła, że tłumaczenia zawarte w decyzjach obu instancji są dla niej niezrozumiałe i nie do zaakceptowania. Prosi o sprawdzenie, czy jest uprawniona do zaliczki w wysokości większej niż 170,00 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu uchybienia organów stwierdzone przy rozpoznawaniu skargi. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem doszło do naruszenia zarówno prawa procesowego – art. 105 § 1 kpa, jak i prawa materialnego – art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zwanej dalej "ustawą o zaliczce alimentacyjnej" i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a nie zostało objęte zarzutami skargi. Naruszono także podstawową zasadę postępowania administracyjnego – zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i związany z nią obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Postępowanie administracyjne było prowadzone w obu instancjach od początku bez należytej dbałości o ustalenie rzeczywistego przedmiotu sprawy i właściwego dla niej trybu postępowania, co skutkowało wydaniem wadliwych decyzji. Analizując dokumentację sprawy trzeba stwierdzić, że prośba skarżącej o zmianę wysokości przyznanej jej zaliczki alimentacyjnej wniesiona 10 kwietnia 2006 r., a przyjęta przez organy obu instancji jako podanie wszczynające postępowanie o weryfikację decyzji z dnia [...] października 2005 r., nie jest pierwszym pismem skarżącej w tej sprawie. W aktach sprawy znajduje się pismo M. J. z dnia 23 stycznia 2006 r. skierowane do Ośrodka Pomocy Społecznej zatytułowane "Odwołanie", dotyczące wysokości zaliczki alimentacyjnej przyznanej decyzją z dnia [...] października 2005 r. Z akt nie wynika, aby pismu temu nadano odpowiedni bieg. Bez względu na to, czy w dniu złożenia odwołania decyzja była już ostateczna, czy też nie (w aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia decyzji), rozpoznanie odwołania miało bezwzględnie pierwszeństwo przed postępowaniem wszczętym wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2006 r. Trzeba nadto zwrócić uwagę, że w sytuacji gdy decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej nie była ostateczna, w ogóle nie mogło być wszczęte i prowadzone postępowanie mające za przedmiot weryfikację wysokości zaliczki, ponieważ możliwość zastosowania uregulowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej dotyczy tylko decyzji ostatecznych. Prowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] października 2005 r. przy braku dowodów na to, że decyzja ta jest już ostateczna i niewyjaśnieniu charakteru pisma skarżącej nazwanego "odwołaniem", skutkuje naruszeniem powołanych przepisów art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, jak również przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Gdyby nawet przyjąć, że istniały procesowe warunki do prowadzenia postępowania o zmianę decyzji z dnia [...] października 2005 r., tzn. gdyby decyzja ta była już ostateczna, to i tak umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa było całkowicie chybione. Umorzenie postępowania pierwszej instancji w trybie art. 105 § 1 kpa może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, tzn. gdy zabrakło któregokolwiek z elementów stosunku prawnego, co powoduje że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej). Organ administracji nie może natomiast umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Stwierdzenie braku przesłanek do uwzględnienia wniosku nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania i nie może skutkować umorzeniem postępowania Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie z wniosku M. J. z dnia 10 kwietnia 2006 r., w wyniku którego stwierdził, że nie istnieje przesłanka do zweryfikowania wysokości zaliczki alimentacyjnej, bowiem wysokość dochodu rodziny za rok 2004, przyjęta do ustalenia wysokości zaliczki w decyzji z dnia [...] października 2005 r. jest tożsama z dochodem potwierdzonym przez urząd skarbowy. Powyższe ustalenia dotyczą bezspornie istoty sprawy, nie mogły więc skutkować umorzeniem postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania, w uzasadnieniu swojej decyzji zawarło jeszcze dalej idące rozważania merytoryczne w kwestii wysokości zaliczki alimentacyjnej przysługującej M. J. Kolegium dodatkowo analizowało prawidłowość wyliczenia kwoty zaliczki w oparciu o art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej stwierdzając w konkluzji, że wyliczenie zostało dokonane prawidłowo, a nawet gdyby przyjąć kwoty wskazane przez skarżącą, to i tak wysokość świadczenia nie mogłaby ulec zmianie. Obie omawiane decyzje są wadliwe i naruszają art. 105 § 1 kpa przez jego błędne zastosowanie i bezzasadne uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w granicach danej sprawy Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi na wykładnię przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, jakiej dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki zwiększa się do 300,00 zł dla osoby uprawnionej, jeśli w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozumienia użytego w art. 8 ust. 2 pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez Kolegium rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (stosowana odpowiednio w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki alimentacyjnej. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 8 ust. 2 winien być interpretowany w ścisłym związku z art. 7 ust. 2, a więc jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Za takim rozumieniem przemawia wykładnia logiczna uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2. Ponadto wzgląd na wewnętrzną spójność ustawy nakazuje, aby w przepisach regulujących tę samą materię (kryterium dochodu rodziny) stosować jednolite kategorie prawne. Skoro w art. 8 ust. 2 jest mowa o przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 (kryterium dochodowego uprawniającego do zaliczki alimentacyjnej), to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego, a więc w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji w pierwszej kolejności wyjaśni podstawową kwestię związaną z ostatecznością decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną oraz prawnym charakterem pisma skarżącej z dnia 23 stycznia 2006 r. zatytułowanego "odwołanie". W zależności od wyniku tych ustaleń organ nada temu pismu odpowiedni bieg. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić wytyczne Sądu w zakresie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" użytego w art. 8 ust. 2, rzutującego na wysokość należnej synowi skarżącej zaliczki alimentacyjnej. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.