II SA/Po 566/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Starosty W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę /-/E. Podrazik /-/A. Zieliński /-/J. Szaniecka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] nakazał rozbiórkę użytkowanego magazynu żywca na działce nr [...] i [...] w S. – inwestor i właściciel A. i G.Z. zam. S. ul. [...], [...] S. Pismem sporządzonym dnia [...] stycznia 2006 r. Starosta W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o rozważenie możliwości uchylenia decyzji rozbiórkowych dotyczących obiektów budowlanych położonych w S., z uwagi na interes Skarbu Państwa - w celu ograniczenia lub całkowitej eliminacji roszczeń odszkodowawczych A. i G. Z.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] na podstawie art. 154 i art. 104 k.p.a. uchylił powyższą decyzję. Wskazał, iż podstawą wydania decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. było orzeczenie Wojewody stwierdzające nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w sprawie pozwolenia na użytkowanie magazynu żywca na działce nr [...] i [...] w S. (decyzja z dnia [...] marca 1997 r., nr [...]). Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że uwzględniwszy interes społeczny (koszt rozbiórki oraz ewentualne roszczenia odszkodowawcze) rozbiórka obiektów położonych na przedmiotowych działkach byłaby nieuzasadniona. Wybudowanie takich obiektów wymaga dużych nakładów finansowych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A.Z. i G.Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 154 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli również A.W. i R.M. podnosząc, że na mocy uchylonej decyzji nabyli określone prawa, które wraz z wydaniem zaskarżonej decyzji utracili. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że chociaż decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. jest decyzją ostateczną, to jednak z uwagi na fakt, że strony nabyły prawo, nie mogła w ogóle być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. Dlatego na organie odwoławczym ciążył obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenia – jako bezprzedmiotowego - postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku A.Z. i G.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej instancji organ wskazał, że tryb postępowania odwoławczego oraz stwierdzenie nieważności wzajemnie się wykluczają. Z chwilą wniesienia odwołania stwierdzenie nieważności następuje w toku postępowania odwoławczego. Organ ustalając istnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł Starostwa W. podnosząc zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu jest decyzją na mocy, której strona nabyła prawo i dlatego decyzja taka nie może być uchylona. Zdaniem skarżącego nie można nabyć prawa z decyzji nakładającej na stronę obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podniósł, iż nie znajduje interesu prawnego Starosty W., który naruszałaby zaskarżona decyzja. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja może naruszać wyłącznie interes faktyczny Starosty W., wynikający z jego ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny stanowi kategorię normatywną i musi wprost wynikać z obowiązującego prawa, przede wszystkim zaś z przepisów regulujących sposób załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dn. 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04). W rozpatrywanej sprawie Starosta W. nie wykazał istnienia takiego interesu. Zaznaczyć trzeba, iż generalnie przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy (por. np. art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska, tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm. w odniesieniu do organu inspekcji środowiska i art. 92 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. co do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej), i nie jest wcale wynikiem oceny posiadania przez organ administracji publicznej interesu prawnego, którego nie może on być nosicielem w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. IV SA 4913/03, LEX 164515). Już tylko choćby z tego względu, skarga podlega oddaleniu. Należy też zauważyć, iż stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 154 k.p.a., reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Pozwala on na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, jeśli na jej podstawie żadna ze stron nie nabyła prawa i gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może budzić wątpliwości, iż na skutek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, doszło do nabycia prawa przez strony, co wykluczało możliwość uchylenia decyzji. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym będzie zatem również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonywania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie (wyrok Naczelnego Trybunału Administracyjnego z 27 stycznia 1932r., L.rej. 7168/29). Decyzja nakładająca obowiązek jest decyzją, na mocy której adresat nabywa prawo do wykonywania tylko takiego obowiązku, jaki został określony w decyzji. Pogląd ten prezentowali m.in. innymi współtwórcy i komentatorzy kodeksu - E. Iserzon i J. Starościak (vide Zbigniew Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1987, str. 338). Trzeba tu mieć na uwadze, iż w postępowaniu, w którym nakazuje się rozbiórkę obiektu, w charakterze stron mogą występować osoby o sprzecznych interesach. Uzyskują one w wyniku wydania decyzji prawo do tego, iż podmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy, będzie musiał wykonać ten nakaz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., IV SA 1076/00, LEX nr 80587). Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest więc decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić. /-/E. Podrazik /-/A. Zieliński /-/J. Szaniecka