II SA/Po 291/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2006r. przy udziale sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Podrazik /-/A. Zieliński /-/J. Szaniecka W dniu [...] listopada 2005 r. " Studio A " wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu biurowego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. 16, obręb [...] położonej w P. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...].11.2005 r. inwestor sprecyzował, iż planowany obiekt ma być budynkiem biuowo-usługowym. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., na podstawie art. 59, art. 61 ust. 1 i art. 54 w zw. z art.. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku biurowo-usługowego na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu podał, iż w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż planowana inwestycja spełnia warunki i wymagania kształtowania zabudowy określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. , która wskazała, iż realizacja budynku pogorszy i tak niski standard budynku sąsiedniego, którego jest współwłaścicielem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że sąsiedzi nie mają prawa do władczego ingerowania w treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, decyzja taka rozstrzyga wyłącznie sprawy związane z badaniem zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że badanie zgodności zamierzenia z przepisami dotyczącymi zapewnienia odpowiedniej ilości światła następuje w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę. Nadto podkreślono, że M. K. zaakceptowała wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy, w której ustalono na działce [...] zabudowę pięciokondygnacyjną, co powoduje, iż jej uwagi prezentowane w niniejszym postępowaniu są niezasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało nadto, że odwołująca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o jej prawie do roszczenia ograniczenia intensywności zabudowy na działce nr [...], zamierzenie zostało pozytywnie zaopiniowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, a art. 7 k.p.a. nakazuje brać pod uwagę przede wszystkim interes inwestora. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. K., która podniosła, iż zaskarżona decyzja jest w swej treści tożsama z wcześniej wydaną decyzją z dnia [...] września 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2005 r. dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla budynku biurowego, a decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. dotyczy ustalenia warunków zabudowy dl a budowy budynku biurowo-usługowego, a decyzje te nie są tożsame. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej wymienione. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mają z reguły właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych obszarem oddziaływania inwestycji. Nie budzi zatem wątpliwości, iż stronami niniejszego postępowania winni być także właściciele nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]), bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji (działka nr [...]), tym bardziej, iż planowane zamierzenie inwestycyjne miałoby być realizowane w granicy wymienionych działek. Tak też prawidłowo przyjął organ I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych właścicielami działki nr [...] przy ul. [...] są M. K. , M. H., R. K., W. K., M. K., M. S. i K. O.. Jednakże pomimo prawidłowego ustalenia przez Prezydenta Miasta P. kręgu osób mających przymiot strony, wymienione powyżej osoby bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. O wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomiono najpierw J. K., uznając, iż jest on pełnomocnikiem właścicieli działki nr [...], następnie zaś po powzięciu informacji o śmierci wymienionej osoby, zawiadomienie doręczono M. R. i jednemu ze współwłaścicieli W. K.. Decyzję organu I instancji doręczono już wyłącznie M. R. jako pełnomocnikowi wymienionych osób. Uznanie przez organ I instancji, iż M. R. jest pełnomocnikiem wyżej wymienionych było dowolne i nieuzasadnione. W szczególności niewystarczająca dla uznania, iż wymieniony jest pełnomocnikiem stron, była treść pisma z Urzędu Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r. (k. 53 akt administracyjnych), czy oświadczenie inwestora L. T. (k. 25v). Podkreślić należy, iż w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego M. R. przez M. K. , M. H., R. K., W. K., M. K., M. S. i K. O.. Nadto, mimo wskazania M. R. jako potencjalnego adresata, któremu należy doręczyć odpis decyzji organu I instancji, brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru od wyżej wymienionego. Tym samym wymienione strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ odwoławczy wymienionego naruszenia przepisów postępowania nie wyeliminował, co więcej decyzja tego organu nie została doręczona ani M. R., ani współwłaścicielom działki nr [...] przy ul. [...] . W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, iż uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wyjątkowo lakoniczne i nie pozwala na uznanie, iż organ rozpoznał sprawę. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje organom dokonać wszechstronnej oceny okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 138 k.p.a.) w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). W niniejszym postępowaniu zasada ta została naruszona, bowiem Kolegium odniosło się wyłącznie do zarzutów odwołującej się, nie dokonując pogłębionej analizy zgromadzonego w sprawie materiału. Organ z jednej strony ograniczył się do marginalizowania pozycji prawnej stron nie będących inwestorem, a z drugiej w ogóle nie analizował poszczególnych elementów wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod kątem ich zgodności z prawem i pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm). Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego nie spełnia podanych wymogów i uchyla się spod kontroli sądowej. Co więcej, abstrahując od ogólnikowości uzasadnienia wskazać trzeba, iż zawarta w nim argumentacja jest w znacznej części błędna. W szczególności, wskazać trzeba, iż niesłuszny jest pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga wyłącznie sprawy związane z badaniem zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z istniejącym ładem przestrzennym, a badanie zgodności zamierzenia z przepisami dotyczącymi zapewnienia odpowiedniej ilości światła następuje w następnym postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowania inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym. Nie oznacza to jednak, iż w tym postępowaniu organy zwolnione są od analizy tych wymagań. Twierdzenie, iż wskazane wymogi mogą być ustalane tylko w pozwoleniu na budowę jest zbyt daleko idące. Wskazać trzeba, iż skoro w art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazano, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, to taka decyzja winna uwzględniać też wymogi wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie można także abstrahować od tego, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem władczym, wydawanym w sferze zagospodarowania przestrzennego. Mając to na uwadze, należy uznać, iż winna ona zapewniać ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) w całej problematyce przewidzianej w tej decyzji przez art. 54 pkt 2 ustawy. Konkretne ustalenia w decyzji winny zatem wynikać również z ustaw, będących przepisami szczególnymi w stosunku do regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wydanych na podstawie tych ustaw. Po wtóre w art. 54 pkt 2c ustawy wyraźnie wskazano, że w decyzji ustalającej warunki zagospodarowania należy też określić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Nie ulega kwestii, iż gwarancją takiej ochrony są m.in. przepisy prawa budowlanego i aktów wykonawczych. Wprowadzenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie zapisu o obowiązku stosowania w fazie procesu budowlanego odpowiednich przepisów budowlanych (w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) nie można w przedmiotowej sprawie uznać za wystarczające. Za niezasadny należało uznać także pogląd, iż art. 7 k.p.a. nakazuje przede wszystkim uwzględniać interes inwestora. Wręcz przeciwnie – z powołanego przepisu wyraźnie wynika nakaz brania pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązek uwzględniania interesu osób trzecich wyraźnie wskazano w cytowanym wyżej art. 54 pkt 2c oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem co do zasady różnicować znaczenia interesu osoby inicjującej postępowanie i innych stron postępowania. W przypadku, gdy w sprawie występuje wiele stron, których interesy są sprzeczne, organ jest zobowiązany z urzędu ustalić słuszny interes stron. Z drugiej strony argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należało uznać za nie dające się zaakceptować w świetle treści art. 7 k.p.a. W tym zakresie stwierdzenie, iż "w 2001 r. M. K. zaakceptowała wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy, w której ustalono wysokość zabudowy na działce nr [...] jako zabudowę kondygnacyjną, co powoduje, iż brak jest podstaw do przyjęcia zasadności uwag czynionych przez nią obecnie", pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli. To na organach administracji ciąży obowiązek zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą. Okoliczność, iż skarżąca w przeszłości wyraziła określony pogląd, w przypadku, gdy oświadczenie to nie ma waloru procesowego i w żaden sposób nie może wpływać na legalność rozstrzygnięcia, jest bez znaczenia. Za nieuzasadniony i pozostający w oczywistej sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej jest wyrażony w uzasadnieniu organu odwoławczego zarzut, iż odwołująca nie przedstawiła żadnych konkretnych dokumentów, świadczących o jej prawie do roszczenia ograniczenia intensywności zabudowy na działce nr [...]. Jak wskazano wyżej, organ okoliczność tę winien zbadać z urzędu. Na marginesie – odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze – wskazać trzeba, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Wcześniejsze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miało bowiem inny od przedmiotowego, zakres przedmiotowy - dotyczyło budynku biurowego, inaczej ustalono liczbę kondygnacji od strony ul. [...], oraz inaczej uregulowano w niej geometrię dachu. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało uchylić. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji. W dalszym toku postępowania, mając na uwadze wskazówki Sądu, w szczególności organ odwoławczy winien samodzielnie ocenić planowaną inwestycję pod kątem wymogów z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zapewnić udział w postępowaniu wszystkim stronom. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy. /-/E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka