II SA/Po 777/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi T. K.-M. i A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał T. K. – M., rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę części budynku gospodarczego użytkowanego jako piekarnia ze sklepem na działce [...] położonej w G. Wskutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru decyzją z dnia [...] (nr [...]) uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej w ten sposób, że w miejsce art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego powołał art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Decyzję organu II instancji zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. K. – M i A. M. Wyrokiem z dnia 16 marca 2006 roku (sygn. akt II SA/Po 1007/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ orzekający winien w pierwszej kolejności ustalić, czy na terenie obejmującym nieruchomość skarżących obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ewentualna zgodność przedmiotowej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza ustaleniami obowiązującego planu pozwoli organowi na przystąpienie do oceny przesłanki zgodności budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi zawartymi w przepisach szczególnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa w zw. z art. 48 prawa budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego użytkowanego jako piekarnia ze sklepem, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji powołał się na zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w 16 marca 2006r. Wobec powyższego oraz informacji, że gmina G. prowadzi zaawansowane prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji uznał, że postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki należy zawiesić. Treść rozstrzygającej decyzji w sprawie będzie zależała od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji. Na powyższe postanowienie wniosła w ustawowym terminie zażalenie uczestniczka postępowania M.Sz. , w formie ustnej do protokołu (art. 63 § 1 kpa - k. 101 akt adm.). Postanowieniem z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wyjaśniono, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Brak aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118). Dlatego w niniejszej sprawie nie można uzależnić wydania decyzji od uchwalenia przez właściwy organ takiego planu. Takie stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22.III.2006 r. II SA/Po 32/05 (nie publ.) stwierdzając, że "uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa". Sąd wskazał, że w przypadku, gdy w czasie rozstrzygania konkretnej sprawy administracyjnej nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, to jest to element sytuacji faktycznej i prawnej, który musi być uwzględniony przy wydawaniu decyzji. Konieczność zaś dokonania ustaleń w sprawie nie powinna być utożsamiana z zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym. Wyżej wskazane postanowienie organu II instancji stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesionej przez T. K. – M i A. M. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi, uzupełnionej dodatkowo pismem z dnia [...] lutego 2007r., podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z kierunkiem jaki został określony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2006r. Zdaniem skarżących Sąd uchylając decyzje o nakazie rozbiórki wskazał, że koniecznym jest ustalenie, czy na terenie obejmującym nieruchomość obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wymagana jest bowiem zgodność przedmiotowej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, by następnie dokonać oceny jej zgodności zwłaszcza z przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżący podnieśli, że na skutek uzyskanej z Gminy informacji o zaawansowaniu prac w przedmiocie sporządzenia planu miejscowego zasadne jest zawieszenie postępowania w sprawie głównej, bowiem ustalenia tego planu pozwolą organowi I instancji, rozpoznającemu ponownie sprawę, na zajęcie stanowiska zgodnego z wytycznymi wyrażonymi przez Sąd w powyżej opisanym wyroku. Skutkiem powyższego zastosować należy rozszerzającą interpretację treści przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa i potraktować uchwalenie planu miejscowego jako zagadnienie wstępne warunkujące wydanie przez organy administracji decyzji w sprawie nakazu rozbiórki. Za takim stanowiskiem przemawia także dyspozycja art. 77 kpa, który nakazuje organom w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarżący wskazali ponadto, że zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 19 lipca 1999r. (IV NSA 1105/97, Lex 47797) zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem decyzji o usunięciu samowoli budowlanej może stanowić przesłankę do wystąpienia przez skarżących z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 kpa bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 kpa. Wobec powyższego zasadnym jest zawieszenie postępowania do czasu usunięcia stanu przejściowego w zakresie planowania przestrzennego we wsi G. Organy uprawnione do rozstrzygania sprawy winny uwzględniać słuszny interes stron, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym oraz stosować zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej. Po wejściu w życie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego sytuacja prawna skarżących zrówna się bowiem z sytuacją podobnych podmiotów. W wyniku odmiennego rozstrzygnięcia dojdzie do naruszenia art. 155 kpa, a także dyrektywy wynikającej z art. 32 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wskazał, że podnoszone zarzuty nie wnoszą niczego nowego do sprawy i nie zasługują na uwzględnienie bowiem nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa budowlanego, jak również przepisów kpa. Wobec powyższego organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Również o oddalenie skargi wnieśli uczestnicy postępowania W. i M. Sz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, w niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) brak było podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Potrzeba badania zgodności zrealizowanej samowolnie budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wchodzić w rachubę tylko wtedy, gdy plan taki obowiązuje w czasie rozstrzygania konkretnej sprawy administracyjnej. Jeżeli zaś w danym okresie takiego planu nie ma to jest to element sytuacji faktycznej i prawnej uwzględniany przez organ przy wydawaniu decyzji. Dlatego przystąpienie do opracowania planu miejscowego i jego ewentualne uchwalenie nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.IX.1987 r. sygn. akt IV SA 502/87 (ONSA z 1988 r. nr 1 poz. 10) z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się zmiana stanu prawnego w zakresie dotyczącym prawa miejscowego, zagadnieniem wstępnym zaś jest rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej prawie administracyjnej. Nawiązując do argumentów skargi należy podnieść, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16.III.2006 r. (sygn. akt II SA/Po 1007/04) Sąd między innymi wskazał na potrzebę zbadania, czy samowolnie zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Na obszarach pozbawionych planu miejscowego podstawą ewentualnej legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu, przy braku decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustaw szczególnych dotyczące prawa planistycznego (por. Komentarz do ustawy Prawo budowlane pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego C.H. BECK W-wa 2006, str. 496-497). Zarzuty skargi dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie mogą być przedmiotem oceny Sądu już tylko z tego względu, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego są one przedwczesne. Dotychczas brak jest bowiem decyzji ostatecznej rozstrzygającej meritum sprawy. Podobnie należy ocenić szeroką argumentację skargi dotyczącą możliwości wzruszenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, w trybie art. 155 względnie 162 kpa. Na marginesie wyjaśnić jedynie należy, że pogląd prawny wyrażony w powołanym w skardze wyroku nie jest wiążący w innych sprawach. Uwzględniając powyższe rozważania należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MK