II SA/Gd 717/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2006 r., nr [...], 2/ orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. W dniu 4 sierpnia 2003 r. skarżący D. i P. K., mieszkający na nieruchomości nr 14, pismem z dnia 1 sierpnia 2003 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że "w związku z przełamaniem się wykusza od strony północno-zachodniej" zgłaszają podjęcie natychmiastowych czynności remontowych w celu zapobieżenia zagrożenia życia i zdrowia ludzi. W piśmie tym wskazali, że z uwagi na zły stan techniczny budynku spowodowany jego nadbudową w części znajdującej się na nieruchomości nr 14A, wykusz znajdujący się w części budynku, która jest położona na nieruchomości nr 14, uległ znacznemu uszkodzeniu, polegającemu na ugięciu i związanych z tym przeciekach. W nocy z 30 na 31 lipca 2003 r., jak napisali, w wyniku naprężenia popękały szyby w oknie wykusza oraz częściowo przełamał się jego strop. Z kolei współwłaścicielka części budynku znajdującej się na nieruchomości nr 14 – C. S., zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 13 sierpnia 2003 r., że skarżący wykonali roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia oraz bez jej, współwłaścicielki, zgody. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 22 września 2003 r. wszczął postępowanie w sprawie wskazanych robót budowlanych, w dniu 9 października 2003 r. przeprowadził dowód z oględzin obiektu budowlanego i w efekcie decyzją z dnia 18 maja 2004 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego P. K. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2004 r. zamiennego projektu budowlanego wykonanych robót budowlanych. Organ ustalił przy tym, że skarżący P. K. wykonał nową konstrukcję dachu oraz wzmocnił zewnętrzne ściany wykusza poprzez dostawienie dwóch drewnianych słupków. Ściany te obił z dwóch stron płytami OSB, ocieplił styropianem i otynkował. Rozpoznając odwołanie skarżących oraz C. S. od tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 lipca 2004 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, iż podczas oględzin obiektu budowlanego w dniu 9 października 2003 r. ustalono, iż skarżący P. K. rozebrał dach wykusza, wzmocnił jego zewnętrzne ściany poprzez dostawienie na rogach dwóch słupów drewnianych, wykonał nową drewnianą konstrukcję dachu a ściany obił płytami OSB i ocieplił styropianem o grubości 10 cm. Następnie, odwołując się do stwierdzenia organu pierwszej instancji, że wskazane roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ odwoławczy uznał, że niezasadne było nałożenie obowiązku złożenia projektu zamiennego, gdyż taki obowiązek można nałożyć, gdy roboty budowlane są wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę, ale z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał też, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien rozstrzygnąć czy wykonane roboty budowlane były remontem, czy wymagającą pozwolenia na budowę odbudową i w zależności od poczynionych ustaleń zastosować odpowiednio art. 51 albo 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego rozważenia wymagała również możliwość dołączenia do sprawy materiału dowodowego dotyczącego robót budowlanych wykonanych na poddaszu sąsiedniej części budynku. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że fakt zgłoszenia przez skarżących przełamania się stropu wykusza upoważniał ich wyłącznie do wykonania robót zabezpieczających, zaś pozostałe można było wykonać po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2006 r., powołując się na art. 81c ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego P. K. "obowiązek dostarczenia w terminie do 20 października 2006 r. oceny technicznej o zgodności wykonania wykusza o wymiarach wewnętrznych w rzucie poziomym 432 cm na 242 cm (...) z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego w szczególności techniczno-budowlanymi, określającej jednocześnie zakres ewentualnych robót w celu doprowadzenia (...) obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem." W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że podczas oględzin w dniu 9 października 2003 r. ustalono, iż wykonany przez skarżącego P. K. na przełomie lipca i sierpnia 2003 r. wykusz ma w rzucie poziomym wewnętrzne wymiary wynoszące 242 cm na 432 cm, natomiast z rysunku nr 2 w ekspertyzie wykonanej w maju 2000 r. przez B. L. wynika, iż poprzednie wymiary wewnętrzne tego wykusza wynosiły 233 cm na 338 cm. Zdaniem organu dowód ten jednoznacznie wskazuje, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły odtworzenia stanu pierwotnego, lecz polegały na wykonaniu nowego wykusza o innych, większych wymiarach. Roboty te, jak wskazano, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę i bez projektu budowlanego w obiekcie budowlanym, którego stan techniczny jest przez inwestora kwestionowany. Dalej organ stwierdził, że uzyskane informacje nie są wystarczające do prawidłowej oceny stanu sprawy. W związku z tym, zdaniem organu, zasadne jest zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor mógł jedynie wykonać zabezpieczające roboty budowlane, zaś pozostałe po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skarżący od tego postanowienia wnieśli zażalenie, w którym twierdzili, że z orzeczenia technicznego sporządzonego w 1999 r. wynika, iż wykonane roboty budowlane były remontem. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 października 2006 r. utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożonego obowiązku, zmienił zaś je w części określającej termin wykonania tego obowiązku, określając go na dzień 31 stycznia 2007 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego było prawidłowe. Ponadto odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących określenia wymiarów obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 października 2006 r. skarżący twierdzili, iż winę zawalenia się wykusza ponosi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który od 2000 r. nie reagował na ich interwencje w sprawie uszkodzeń budynku spowodowanych nadbudową jego pozostałej części. Wyjaśnili też, że natychmiastowe podjęcie prac remontowych spowodowane było ulewnymi deszczami oraz tym, iż zdarzenie miało miejsce z piątku na sobotę, a nadto faktem, iż w wykuszu była kuchnia, a pod nim mieszkanie niewidomej osoby, które mogło ulec zalaniu. Skarżący kwestionowali też dokonane pomiary i twierdzili, iż poszerzenie kuchni, która znajduje się w wykuszu, nie jest możliwe, gdyż ograniczają ją krokwie, komin i murłaty. Wskazali też, że przyjęta przez organy szerokość tego pomieszczenie to jeden z trzech wymiarów w tym kierunku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podejmując zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie naruszono art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), który był podstawą podjęcia tych aktów. Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z przepisu tego wynika, iż warunkiem jego zastosowania jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Istnienie żadnej z tych okoliczności w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. Sam fakt, iż wykonano roboty budowlane bez projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie świadczy o tym, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości tych robót budowlanych lub uzasadnione wątpliwości co stanu technicznego obiektu budowlanego. Brak projektu budowlanego i pozwolenia na budowę sam w sobie nie przesądza o istnieniu wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego zwłaszcza tam, gdzie istnieją wątpliwości, czy wykonanie tych robót budowlanych, z uwagi na ich nieskomplikowany charakter, nie wymagało uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Zatem brak wykazania, iż istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego i mimo tego zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, należy ocenić jako naruszenie tego przepisu w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis naruszono także, dlatego że na jego podstawie zobowiązano skarżącego P. K. do złożenia oceny technicznej o zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, w szczególności techniczno-budowlanymi. Z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w szczególności z tego, iż warunkiem jego stosowania jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika, iż można na jego podstawie domagać się dostarczenia ekspertyz lub ocen dotyczących kwestii technicznych, a nie prawnych. Zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych uprawniony organ administracji publicznej ocenia we własnym zakresie. To naruszenie prawa też miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto u podstaw stosowania wobec skarżącego P. K. władczych rozstrzygnięć na podstawie przepisów Prawa budowlanego leży założenie, iż wykonane przez niego roboty budowlane przekroczyły zakres dopuszczalnych bez uzyskania pozwolenia na budowę robót zabezpieczających. Założenie takie jest oparte na niedostatecznie wyjaśnionych okolicznościach faktycznych, czym w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z jednej strony ustalono, iż skarżący wykonał nową konstrukcję dachu facjaty (część obiektu budowlanego, której dotyczy sprawa tak winna być nazywany, gdyż jest to nadbudowane pomieszczenie na poddaszu z odrębnym zadaszeniem, a nie wystający z lica elewacji element budynku) i wzmocnił jej ściany zewnętrzne, z drugiej zaś strony ustalono, iż powierzchnia facjaty została zwiększona, przy czym, jak wynika z rysunków z akt sprawy, istotne (około jednego metra) zwiększenie miało nastąpić w głąb pomieszczenia. Takie zwiększenie wymagałoby rozebrania jednej ze ścian i postawienie nowej w innym miejscu. Wykonanie takich robót przez skarżącego nie wynika zaś z wcześniejszych ustaleń organów. Już to podważa poczynione przez organy ustalenie, iż wybudowano nową facjatę. Jeżeli zaś zakres wykonanych przez skarżącego robót jest taki jak to dosłownie ustalono (nowy dach, wzmocnienie ścian zewnętrznych i ich ocieplenie oraz otynkowanie), to uwzględniając wielkość facjaty i zakres uszkodzeń, które w niej powstały, wykonane roboty mogły by być uznane za roboty zabezpieczające. Wskazać w tym miejscu należy, że z przepisów Prawa budowlanego wynika, iż to właściciel lub zarządza obiektu budowlanego mają obowiązek niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Taki obowiązek wynika chociażby z art. 69 tej ustawy, który upoważnia organy administracji publicznej do zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających, gdy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie podejmuje niezwłocznie działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Zakres tych działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia zależny jest, co oczywiste, od wielkości nie tylko uszkodzeń, ale też obiektu budowlanego, którego dotyczą. Jeżeli więc uszkodzenie dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, zarwania dachu małej facjaty, to nie można wykluczyć, iż niezwłoczne działania mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa polegać będą na natychmiastowej wymianie konstrukcji dachu. Działania te mogą też polegać na wzmocnieniu ścian tej facjaty. Wykonane zaś przy tym ocieplenie ścian i ich otynkowanie w stanie prawnym obowiązującym na przełomie lipca i sierpnia 2003 r. mogło być uznane za remont, gdyż chodziło o odtworzenie stanu pierwotnego z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Oczywiście remont obiektu budowlanego, ani też docieplenie ścian budynków o wysokości do 12 m, nie były wyłączone z reglamentacji, gdyż wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej, a roboty budowlane można było rozpocząć 30 dni po zgłoszeniu, o ile właściwy organ nie zgłosiłby sprzeciwu (art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 lipca 2003 r.) Jednakże w takiej sytuacji wykonanie ocieplenia i otynkowanie ścian facjaty mogłoby być uznane za wykonanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, co powoduje, że tylko w tym zakresie konieczna byłaby legalizacja. Legalizacja ta winna być przy tym dokonana w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W tym trybie stosować można też art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ale tylko wtedy, gdy – jak już powiedziano - powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego i tylko do oceny kwestii technicznych. Mając powyższe na uwadze wskazać należy na potrzeby dalszego postępowania administracyjnego, które będzie się toczyć po niniejszym wyroku uwzględniającym skargę, że organy administracji publicznej winny wyjaśnić zakres uszkodzeń, które powstały w budynku, którego dotyczy sprawa, i zakres robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, przy czym należy rozróżnić roboty mające na celu niezwłoczne usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia od robót nie spełniających takiej funkcji. Dokonując tych ustaleń organy administracji publicznej użyją wszelkich dostępnych środków dowodowych, a nie tylko ograniczą się do dowodów z oględzin i sporządzonych wcześniej na potrzeby innych postępowań ekspertyz i inwentaryzacji. W szczególności organy administracji publicznej przesłuchają świadków zdarzeń polegających na uszkodzeniu facjaty i wykonaniu później robót budowlanych. Jeżeli zajdzie potrzeba oceny jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego budynku, to organy administracji publicznej obowiązek wykonania oceny nałożą na wszystkich właścicieli budynku i obejmą nią stan techniczny całego budynku, także tej części, która była przebudowywana przez C. S. Z okoliczności sprawy, a także z innych spraw, które toczyły się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku wynika bowiem, że stan techniczny tego budynku może zależeć nie tylko od robót budowlanych wykonanych przez skarżącego P. K., ale także od robót budowlanych wykonanych przez C. S. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku.