II SA/Gd 467/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 26 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 17 maja 2006r. Nr [...] Starosta, na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 136ust. 3 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. M. oraz E. M. morzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] mkw. k.m. [...] położonej w G. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że T. i M. M. sprzedali w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość nr [...] o powierzchni [...] mkw. wraz z częściami składowymi z przeznaczeniem pod budownictwo spółdzielcze. W wyniku podziału powyższej nieruchomości powstała przedmiotowa nieruchomość nr [...] o powierzchni [...] mkw., która obecnie wchodzi w skład nieruchomości nr [...] o pow. [...] mkw. Decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 10 sierpnia 1971r. Nr [...] między innymi przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste do dnia 10 czerwca 2068r. Spółdzielni Mieszkaniowej. Aktem notarialnym [...] z dnia 11 lutego 1972r. ustanowiono użytkowanie wieczyste między innymi przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej z przeznaczeniem pod zabudowę osiedlem mieszkaniowym o nazwie [....]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Miasta, zaś prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej wpisano w księdze wieczystej [...] prowadzonej przed Sąd Rejonowy w dniu 6 marca 1972r. Organ I instancji podniósł, że od zasady określonej w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjątek dopuszcza art. 229 tej ustawy, który uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed dniem wejścia w życie tej ustawy wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny organ I instancji wskazał, że jeżeli w spawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, iż wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, prawo nabywcy zaś zostało ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji wydał decyzję niezgodnie z art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 13 § 2 i art. 35 kpa. Zdaniem odwołującego się decyzja pozostaje w sprzeczności z prawem i zasadami współżycia społecznego. Odwołujący się podniósł, że przedmiotowa działka była udostępniona tylko na czas budowy bloków przy sąsiedniej ulicy w celu ustawienia na niej dźwigu z dużym wysięgnikiem bez zawarcia z właścicielami działki jakiejkolwiek umowy. Odwołujący się wskazał, że po raz pierwszy zwrócił się o przywrócenie działki nr [...]km [...] o pow. [...] mkw. w dniu 11 marca 1987r. Po rozpatrzeniu wniosku Urząd Miasta decyzją z dnia 23 lipca 1987r. Nr [...] orzekł o zbędności wywłaszczonej nieruchomości i stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie została użyta na cele uzasadniające nabycie. Odwołujący wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla Gminy Miasta i jest niezagospodarowana, a zatem przysługuje odwołującemu prawo żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia 26 czerwca 2006r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i orzekł w przedmiotowej sprawie tylko na podstawie ustalonych faktów. Wobec okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, organ I instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania stosując przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro powołany przepis wyłącza możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy przed dniem 1 stycznia 1998r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, to nie ma możliwości prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają jego interes prawny. Skarżący podniósł, że przedmiotowa działka została bezprawnie wywłaszczona. Działka do chwili obecnej nie jest zagospodarowana i nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a wywłaszczenie zostało dokonane tylko na czas budowy bloków w pobliżu działki. Ponadto skarżący podniósł, że przedmiotowa nieruchomość nie została ujawniona w księdze wieczystej [...]. Zdaniem skarżącego zostały również naruszone przepisy art. 30, art. 31, art. 32 i art. 77 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Wskazać należy, iż organy administracji orzekając w zakresie wniosku o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr [...] poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako u.g.n.), roszczenie poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, a w szczególności z odpisu z księgi wieczystej [...], wynika, że działka nr [...] stanowiąca własność Gminy Miasta pozostają obecnie w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej. Prawo to – jak wynika z pisma Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 11 kwietnia 2006r., nr [...] - ustanowione zostało na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 11 lutego 1972r. [...] Państwowego Biura Notarialnego i wpisane do księdze wieczystej [...] w dniu 6 marca 1972r. Wyjaśnić tu należy skarżącemu, że z postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych z dia 24 kwietnia 2006r., sygn. akt [...] w żadnym razie nie wynika, iż w księdze wieczystej nie jest wpisana jako użytkownik wieczysty działki nr [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Ż postanowienia tego wynika to, że nastąpiły zmiany wpisów w księdze wieczystej oraz że J. M. nie jest osobą, której te wpisy dotyczą wobec czego odmawia się mu wydania odpisu księgi wieczystej w części dotyczącej wpisów wykreślonych. Gwoli wyjaśnienia należy wskazać, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2001r., nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości obejmujący szereg działek w wyniku którego doszło do scalenia przedmiotowej działki nr [...] z innymi działkami w działkę nr [...], celem stworzenia możliwości ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych wraz z ułamkową częścią gruntu. Te zmiany gruntowe nie naruszyły prawa użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej tych gruntów. Z powyższych okoliczności wynika, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot wskazanych nieruchomości byłym właścicielom. Z chwilą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej organ orzekający zobowiązany jest zatem ustalić w pierwszej kolejności zaistnienie okoliczności określonych w art. 229 u.g.n. W związku z zaistnieniem określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie miały podstaw do badania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie zamiany nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z art. 229 u.g.n. wynika bowiem, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje w wypadku zaistnienia okoliczności w przepisie tym wskazanych, a zatem kwestia niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia mogłaby być rozpatrywana dopiero po ustaleniu, iż przed dniem 1 stycznia 1998r. nieruchomość nie została sprzedana albo nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. W związku z powyższym nietrafny okazał się zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 kpa polegający na braku ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Trzeba tu także wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie zarysowały się dwa stanowiska w odniesieniu do rodzaju rozstrzygnięcia w razie ustalenia istnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. Według jednego z nich postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1539/99 – LEX nr 75555; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1991r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000r., sygn. akt I SA 276/99 – OSP 2001/5/80, M.Wolanin, "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18), zaś według drugiego należy odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. Tadeusz Woś – Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 : glosę Ludwika Żukowskiego do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2000r., sygn. akt I SA 276/99 – OSP 2001/5/80 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005r., sygn. akt I SA/Wa 765/04, Lex nr 179226). Sąd w składzie niniejszym przychyla się do tego ostatniego poglądu, gdyż art. 229 ustanawia negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, której istnienie trzeba ustalić, a jeśli tak to ustalenie takie powinno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że oba rozwiązania proceduralne prowadzą do takiego samego skutku – braku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego przyjęcie przez organ jednego z tych rozwiązań - w tym wypadku umorzenia postępowania – nie prowadzi zdaniem Sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż takie naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. art. 30,31 i 32 Konstytucji RP i art. 136 i 137 u.g.n. Sąd zważył, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z wyrażonej w tym przepisie zasady legalności działania wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie obowiązującej normy prawnej, nie mają natomiast uprawnienia do dokonywania oceny zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP. Z kolei sąd może zgodnie z art. 193 Konstytucji RP przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis art. 229 u.g.n. należy interpretować jako uregulowanie usuwające wątpliwości mogące zaistnieć w praktyce w przypadkach, gdy nieruchomość zbędna dla celów wywłaszczeniowych, została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste. Ustawodawca wyraził w ten sposób wolę zachowania stosunków własnościowych ukształtowanych pod rządami poprzedniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz stabilizacji stanu prawnego nieruchomości objętych dyspozycją art. 229 u.g.n.. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Sąd nie dopatrzył się potrzeby wystąpienia z takim pytaniem, gdyż nie powziął wątpliwości, co do zgodności art. 229 u.g.n. ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji RP. Jeśli idzie o kwestie związane z problematyką rozwiązania użytkowania wieczystego wymykają się one spod kontroli Sadu administracyjnego. Wskazać należy, że w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 240 kc właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, którego dochodzenie uzależnione jest od woli właściciela. W myśl art. 33 ust. 3 u.g.n. właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 kc, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca pozostawił właściwemu organowi tylko legitymację do wystąpienia z żądaniem rozwiązania umowy, co nadaje temu żądaniu charakter roszczenia cywilnoprawnego, zatem w razie sporu pomiędzy właściwym organem a użytkownikiem wieczystym nieruchomości ocena zasadności żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego należy do sądu powszechnego. Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 136 i art. 137 u.g.n. albowiem z uwagi na zaistnienie w rozpatrywanej sprawie negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. przepisy te nie miały zastosowania. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji wyroku.