II OSK 357/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2867/01 w sprawie ze skargi W. G., K. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...], 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego C. S. kwotę 244 (słownie: dwieście czterdzieści cztery) złote, co obejmuje kwotę 44 (słownie: czterdzieści cztery) złote stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 2867/01, oddalił skargę wniesioną przez W. G. i K. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając stan faktyczny sprawy wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "S." Sp. z o.o. w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz, U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał W. G. i K. R. - współwłaścicielom nieruchomości przy ulicy [...] w S., stanowiącej działkę nr 65/1, wykonanie podłączenia budynku do istniejącego kolektora ściekowego. Organ stwierdził bowiem, że ścieki sanitarne z budynku odprowadzane są poprzez sąsiednią działkę nr 65/2, do zbiorników na nieczystości, znajdujących się w złym stanie technicznym, a następnie do ciągu drenarskiego. Tymczasem możliwe jest podłączenie budynku do istniejącego kolektora ściekowego. Od decyzji tej odwołanie wniósł W. G. zarzucając nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego, a ponadto naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nie uwzględnił jednak tego odwołania i powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zbiorniki na nieczystości ciekłe, doły gnilne i osadniki ścieków mogą być stosowane wyłącznie na działkach nie podłączonych do zewnętrznej sieci kanalizacyjnej, wynika to z treści § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji doszedł do przekonania, że wydanie decyzji nakazującej wykonanie podłączenia do kolektora ściekowego znajduje oparcie w przepisach art. 66 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku W. G. i K. R. ponowili zawarty już w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania. Ponadto wskazali, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna, gdyż zbiorniki do których odprowadzane są nieczystości usytuowane są na działce, nie będącej ich własnością. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dotychczasową argumentacją wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził na wstępie, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi podstawę do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowanym obiekcie budowlanym. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że prawo własności (współwłasności) wiąże ze sobą dla właścicieli (współwłaścicieli) nie tylko prawa, ale i obowiązki. Wynika to jednoznacznie z treści art. 140 Kodeksu cywilnego oraz innych przepisów kształtujących treść i sposób wykonywania tego prawa. Zdaje się to dostrzegać strona skarżąca, gdyż skarga nie zawiera argumentów, które uzasadniałyby celowość wprowadzania ścieków do wód gruntowych, a nawet do rzeki Wierzycy. Byłoby to wbrew logice z uwagi na ochronę środowiska, a w szczególności istniejące ujęcia wody pitnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty skarżących sprowadzające się wyłącznie do wykazywania naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania nie są uzasadnione, skarżący nie wskazali przy tym, czy i w jakim stopniu uchybienia przepisom proceduralnym mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł W. G. zaskarżając ten wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł o zarzuty : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 66 Prawa Budowlanego oraz § 34 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że wymienione przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie oraz że kolektor ściekowy do którego zaskarżoną decyzją nakazano skarżącemu podłączyć budynek jest tak usytuowany, że brak jest technicznych możliwości podłączenia jego budynku do kolektora bez naruszenia praw osób trzecich, 2) naruszenia przepisów postępowania mając istotny wpływ na wynik sprawy przez : - nie rozpatrzenie wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącego w skardze w tym przede wszystkim zarzutu, że kolektor ściekowy nie jest usytuowany przy granicach działki 65/1, której właścicielem jest skarżący oraz że brak technicznych możliwości podłączenia jego budynku do kolektora bez naruszenia praw osób trzecich, - przyjęcie, iż w niniejszej sprawie jako strony występują wszystkie osoby, których obowiązek objęty decyzją dotyczy, a więc w szczególności art. 28 i 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, 1. ograniczenie rozpatrzenia sprawy do części zarzutów skarżącego, 2. nie rozpatrzenie sprawy w granicach wykraczających poza zarzuty i wnioski skarżącego, a więc art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne W. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do nałożenia na stronę przez organ administracyjny obowiązków, gdyż obowiązek taki musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej. Przepisem takim nie jest § 34 (mylnie określony jako § 31) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zezwala na posadowienie zbiorników na nieczystości jedynie na działkach nie przyłączonych do zewnętrznej sieci kanalizacyjnej. Działka skarżącego nie jest zaś przyłączona do takiej sieci i nie ma technicznych możliwości bez naruszenia prawa własności osób trzecich do przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej. Tych istotnych okoliczności nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, a wbrew swej powinności nie ustosunkował się do zawartego w skardze zarzutu w tym zakresie. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził następnie, że urządzenia kanalizacyjne do których odprowadzane są nieczystości z budynku skarżącego nie są położone na działce skarżącego, stąd nie on powinien być adresatem nakazu podłączenia do sieci. Nie zwrócił również uwagi Sąd pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy były niekonsekwentne. Z jednej strony stwierdzono, że "stare" urządzenia nie spełniają wymaganych warunków, z drugiej natomiast akceptuje się stan, w którym urządzenia te zostały podłączone do kolektora ścieków i za odbiór ścieków firma eksploatująca ten kolektor obciąża skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na obu podstawach. Zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) należy uznać za usprawiedliwiony. Aczkolwiek autor skargi kasacyjnej w petitum tej skargi nie wskazał, która konkretnie jednostka redakcyjna kwestionowanego przepisu może zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji, to jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika w sposób jednoznaczny, że w ocenie wnoszącego skargę w ustalonym stanie faktycznym sprawy, co do zasady, art. 66 ustawy Prawo budowlane nie mógł zostać zastosowany. W punkcie wyjścia rozważań zauważyć przyjdzie, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej biorą pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji mając na względzie stan prawny w chwili wydania tej decyzji przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dostrzegł to Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), tyle tylko, że w swych działaniach był niekonsekwentny. Uznał bowiem legalność zaskarżonej decyzji stwierdzając, że organ prawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem odwołał się do treści przepisu art. 66 po zmianach dokonanych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ). Jednakże zarówno w stanie prawnym obowiązującym w chwili orzekania przez organy administracji, jak i obecnie w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia właściwy organ jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 pkt 1 i 3 w brzmieniu obowiązującym poprzednio i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 w obecnym brzmieniu ). Regulacja powyższa ma na celu doprowadzenie do stanu, w którym obiekt budowlany użytkowany będzie w sposób odpowiadający przepisom. Zgodnie bowiem z art. 61 ustawy Prawo budowlane na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. Umknęło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, czego również dostatecznie nie dostrzegł wnoszący skargę kasacyjną, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane umożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania, a następnie wydanie decyzji w stosunku do konkretnego obiektu budowlanego, który nie odpowiada wymaganiom określonym w tym przepisie. Jeśli więc, tak jak w rozpoznawanej sprawie, postępowanie było prowadzone w stosunku do zbiornika na nieczystości, który według poczynionych przez organy administracyjne ustaleń, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym, a przy tym użytkowany był w sposób zagrażający środowisku, to wydana na podstawie art. 66 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane decyzja nakazująca usunięcie tych nieprawidłowości mogła być podjęta wyłącznie w stosunku do tego obiektu, gdyż stanowiło to przedmiot tego postępowania. Uznając brak sprawności technicznej tego zbiornika jako całości bądź poszczególnych elementów, w tym instalacji kanalizacyjnej, omawiany przepis stwarzał podstawę do decyzyjnego nakazania wykonania określonych prac przy tym obiekcie, precyzyjnie je wymieniając, wskazując przy tym jakim przepisom uchybiają stwierdzone nieprawidłowości. Przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uprawniający właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany narusza wymagania określone w tym przepisie, nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przyłączenie budynku do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wydanie takiej decyzji nie jest bowiem rozstrzygnięciem nakazującym usunięcie nieprawidłowości w użytkowanym obiekcie budowlanym. Bez znaczenia pozostaje, że wykonanie robót przy istniejącym zbiorniku na nieczystości może okazać się technicznie lub ekonomiczne nieuzasadnione, a nawet że istnieje możliwość podłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej. Zagadnienie przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U, z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej spoczywał na właścicielu nieruchomości z mocy prawa, a zatem bez potrzeby konkretyzowania tego obowiązku w drodze decyzji nakazującej przyłączenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SAB 64/98 - Lex nr 45132). Wskazać jedynie przyjdzie, że ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 729), która weszła w życie z dniem 17 sierpnia 2005 r. dodany został ust. 7 do art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w myśl którego w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, a zatem również w razie nieprzyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Zatem dopiero z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy nowelizującej organ administracji publicznej uzyskał prawną możliwość decyzyjnego nakazania przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej z tym, że w uprawnienie to wyposażony został właściwy organ wykonawczy gminy, nie zaś organ nadzoru budowlanego. Dotychczasowe rozważania, poczynione w granicach postawionego w skardze zarzutu naruszenia materialnoprawnej normy art. 66 ustawy Prawo budowlane, dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu wskutek przyjęcia, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały ten przepis, ściślej art. 66 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, gdy tymczasem przepisy te nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji o treści w niej określonej. Wnoszący skargę kasacyjną zasadność drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania zasadniczo upatrywał w tym, że Sąd pierwszej instancji wbrew swej powinności nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a ponadto, że nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, tj. niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, zatem z naruszeniem przepisu art. 134 § 1 Ppsa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że zbiorniki na nieczystości, do których odprowadzone są nieczystości z budynku, znajdują się na sąsiedniej działce, do której ani on, ani K. R. nie posiadają tytułu prawnego. Zarzucił również, że istniejący kolektor ściekowy nie jest położony przy nieruchomości, na której usytuowany jest budynek mieszkalny, stąd zaskarżoną decyzję należy postrzegać jako niewykonalną, a zatem obarczoną wadą nieważności. Analiza pisemnych motywów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skłania do podzielenia wywodów wnoszącego skargę kasacyjną, jako że Sąd ten w rzeczy samej przemilczał wyartykułowane w skardze zarzuty, tym samym nie ustosunkował się do ich zasadności. Skoro więc Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, nie dokonał właściwej kontroli działalności orzekających w sprawie organów administracyjnych, zgodzić się trzeba z poglądem wnoszącego skargę kasacyjną iż Sąd ten naruszył normę art. 134 § 1 Ppsa. Jednakże naruszenie tego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogło mieć istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że w ustalonym przez organy administracyjne stanie faktycznym sprawy, zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji, brak było podstaw do wydania decyzji o treści określonej w osnowie zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a mianowicie nakazującej przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej ("podłączenia budynku do istniejącego kolektora ściekowego"). Podstawy prawnej do wydania takiej decyzji przez organ nadzoru budowlanego nie stwarzały ani przepisy art. 66 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, ani inne przepisy powszechnie obowiązujące w dacie orzekania przez organy. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja wydana została bez podstawy prawnej, jest zatem w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nieważna. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia, że naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a zachodzi naruszenie prawa materialnego, istniały warunki do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy, do czego upoważnia przepis art. 188 Ppsa. Skoro zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadą nieważności, zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności tych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, przy odpowiednim zastosowaniu art. 193 Ppsa. Wnoszącemu skargę kasacyjną W. G. postanowieniem referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2005 r. przyznane zostało prawo pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego. Wyznaczony przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w Gdańsku radca prawny C. S., któremu skarżący udzielił pełnomocnictwa procesowego, sporządził i wniósł skargę kasacyjną. Należało zatem przyznać temu pełnomocnikowi wynagrodzenie w wysokości określonej przepisem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), który podwyższono o stawkę podatku od towarów i usług zgodnie z wymogiem wynikającym z § 2 ust. 3 tego rozporządzenia.