I SA/Wa 1405/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. K., A. K. oraz K. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr 902/06 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za zajęty pod drogę – ul. [...] w J. - grunt o pow. ok. [...] m2, stanowiący część nieruchomości objętej prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 1957 r. w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie (sygn. akt [...] Ns [...]). Powyższe postanowienie Wojewody [...] wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1957 roku wydanym w sprawie o sygnaturze akt [...] Ns [...] Sąd Rejonowy w O. stwierdził, że F. M. nabył przez zasiedzenie własność działki gruntu o powierzchni [...] m², położonej w J. powiat [...] przy ulicy [...]. W trakcie postępowania przed Sądem Rejonowym w O., biegłemu sądowemu D. Ł., Sąd zlecił sporządzenie opinii technicznej dotyczącej nieruchomości położonej w J. przy ulicy [...]. Z treści opinii technicznej, sporządzonej przez biegłego sądowego wynikało, że nieruchomość położona w J. i granicząca od północy z ulicą [...], od południa z ulicą [...], od wschodu z targowiskiem gminnym, a od zachodu z nieruchomością L. R., posiada powierzchnię [...] m². W dniu [...] października 1983 roku została założona księga wieczysta o numerze Kw.[...]. W dziale I tejże księgi wieczystej wpisano działkę gruntu położoną w J. i oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] m², a w dziale II, w oparciu treść postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 1957 roku wydanego w sprawie sygnatura akt [...] Ns [...], jako właściciela nieruchomości opisanej w dziale I wpisano F. M. Na wniosek F. M., biorąc pod uwagę sprostowanie powierzchni działki gruntu numer [...] ujawnione w ewidencji gruntów, w dniu [...] lutego 1986 roku w księdze wieczystej Kw.[...] dokonano wpisu poprzez zmianę określenia powierzchni działki gruntu numer [...] z [...] m² na [...] m². Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 roku numer [...] Burmistrz Miasta J. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w J., objętej treścią Kw.[...] i oznaczonej jako działka gruntu numer [...] o powierzchni [...] m², na działki o numerach [...] o powierzchni [...] m², [...] o powierzchni [...] m², [...] o powierzchni [...] m². Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1997 roku wydanym w sprawie o sygnaturze akt [...] Ns [...] Sąd Rejonowy w O. dokonał działu spadku po F. M. w ten sposób, że zabudowane działki gruntu położone w J., a objęte treścią księgi wieczystej Kw. [...] i oznaczone numerami [...] o powierzchni [...] m² i [...] o powierzchni [...] m² przyznał na własność E. K., a działkę gruntu oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] m² przyznał na własność P. M. bez spłat i dopłat. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 roku numer [...] Burmistrz Miasta J. zatwierdził projekt podziału, między innymi, działki gruntu położonej w J. a objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...] i oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] m², na działki o numerach [...] o powierzchni [...] m² i [...] o powierzchni [...] m². Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1999 roku Repertorium [...] numer [...] E. K. sprzedała Gminie Miasta J. działkę gruntu położoną w J. i oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] m². Z księgi wieczystej Kw. [...] odłączono działki gruntu o następujących numerach: działkę [...] o powierzchni [...] m² i założono dla tej nieruchomości księgę wieczystą Kw.[...], w której w dziale II wpisano jako właściciela E. K., działkę [...] o powierzchni [...] m² i założono dla tej nieruchomości księgę wieczystą Kw.[...], w której w dziale II wpisano jako właściciela P.M., działkę [...] o powierzchni [...] m² i założono dla tej nieruchomości księgę wieczystą Kw. [...], w której w dziale II wpisano jako właściciela Gminę Miasta J. W księdze wieczystej Kw.[...] pozostała wpisana działka numer [...] o powierzchni [...] m², której właścicielką jest E. K. W pismach z dnia 21 marca 2000 roku oraz z dnia 14 listopada 2000 roku E. K. domagała się wyjaśnienia powierzchni nieruchomości i przebiegu granic działek gruntu położonych w J. i oznaczonych numerami [...],[...],[...], poprzez zmianę granic tych nieruchomości bądź przyznanie słusznego odszkodowania. W dniu 10 kwietnia 2001 roku E. K. wystąpiła do Starosty Powiatu O. o: " wszczęcie postępowania w celu wyjaśnienia zmniejszenia powierzchni i ograniczenia przebiegu granic działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...], [...], położonych w J. przy ulicy [...], przy ulicy [...] i przy ulicy [...] oraz rozpatrzenie możliwości jej zwrotu bądź innej formy słusznego odszkodowania". Pismem z dnia 20 lipca 2001 roku Starostwo Powiatowe w O. wezwało E. K. do zgłoszenia się w dniu [...] sierpnia 2001 roku do Starostwa celem ustalenia przedmiotu roszczenia. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2001 roku Starostwo Powiatowe w O. poinformowało o wszczęciu na wniosek E. K. postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot [...] m² gruntu stanowiącego część dawnej działki położonej w J. i oznaczonej numerem [...] lub wypłaty słusznego odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 roku numer [...] Starosta Powiatu O. zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku E. K. o wypłatę odszkodowania za grunt o powierzchni około [...] m², zajęty pod drogę gminną-ulicę [...] w J., do czasu uzyskania ostatecznej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa w/w działek przez Gminę J. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku numer [...] Starosta Powiatu O. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek E. K., w części dotyczącej zwrotu gruntu o powierzchni około [...] m² lub wypłaty za ten grunt odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 roku numer [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] lipca 2002 roku numer [...] Starosty Powiatu O. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku numer [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2002 roku numer [...] Starosty Powiatu O. W dniu [...] stycznia 2003 roku E. K., powołując się treść art. 145 § 1 k.p.a., wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku numer [...] Wojewody [...] oraz o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 roku numer [...]Wojewody [...]. Jednocześnie w piśmie z dnia 11 kwietnia 2003 roku E. K. powołała, jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. Postanowieniami z dnia [...] lipca 2003 roku numer [...] i numer [...] Wojewoda [...], powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt. 1 i pkt. 6 k.p.a., wznowił postępowania administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 roku numer [...] oraz w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Wojewody [...] z dnia[...] grudnia 2002 roku numer [...]. Następnie Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2003 roku postanowieniem numer [...] odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2002 roku numer [...], zaś decyzją numer [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 roku numer [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] października 2003 roku numer [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie, a decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku numer [...] utrzymał w mocy w/w decyzję. Na postanowienie z dnia [...] października 2003 roku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. Skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa, bez określenia jakie normy prawne zdaniem skarżącej zostały naruszone, oraz wskazała na naruszenie konstytucyjnych zasad dotyczących ochrony prawa własności. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2778/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] - po ponownym rozpatrzeniu podania E. K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydanym przez siebie ostatecznym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę o pow. [...] m2 z obrębu [...], położony w J. przy ul. [...] - uchylił w/w postanowienie z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu O. z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z tym - na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyżej wskazanym wyroku - w postępowaniu dotyczącym zwrotu i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość powinien brać udział także P. M., jako strona niniejszego postępowania administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta Powiatu O. postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za zajęty pod drogę – ul. [...] w J. – grunt o pow. ok. [...] m2, stanowiący część nieruchomości objętej prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 1957 r. w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie – do czasu otrzymania ostatecznej decyzji Wojewody [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa w/w części w/w nieruchomości przez Gminę J. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie związane z nabyciem za odszkodowaniem przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości pozostających w ich władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r., nie stanowiących ich własności a zajętych pod drogi publiczne, reguluje art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Ustęp 3 tegoż przepisu stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja Wojewody. Decyzja Wojewody precyzuje powstanie i sam przedmiot roszczenia odszkodowawczego. W decyzji tej nastąpi potwierdzenie uzyskania własności przez podmiot publicznoprawny, a jednocześnie utrata tego prawa przez dotychczasowego właściciela. W świetle powyższego, merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego wydania przez Wojewodę [...] decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy, potwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę J. z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod w/w drogę gminną. Jednocześnie organ wezwał strony – na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. – do wystąpienia z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę J. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności w/w nieruchomości położonej w pasie drogi publicznej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik skarżących (następców prawnych F. M.) – K. K. W uzasadnieniu wskazał na niezgodne z przedmiotem sprawy rozpatrzenie przez Starostwo Powiatowe w O. wniosków złożonych przez strony postępowania, bowiem wymienione wnioski nie dotyczyły wywłaszczenia części nieruchomości, a niezgodnego z prawem jej zaboru i do takiego przedmiotu sprawy winien się odnieść organ je rozpatrujący. To za sprawą organów w zapisie w księdze wieczystej występuje brak części powierzchni nieruchomości – [...] m2, dlatego też skarżący wnoszą o uzupełnienia przez właściwy organ zapisów w księdze wieczystej odnośnie tej brakującej części nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zawieszenie przez organ I instancji z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie – w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa – należy uznać za w pełni uzasadnione, bowiem kwestia nabycia prawa na podstawie art. 73 w/w ustawy jest w stosunku do sprawy odszkodowania zagadnieniem wstępnym. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli następcy prawni poprzedniego właściciela nieruchomości F. M. – E. K., P. M., A. K. i K. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż zgodnie z przepisami obowiązującego prawa wynikającymi z ustawy zasadniczej, własność podlega ochronie a wywłaszczenie może nastąpić jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tak sprecyzowane prawo - zdaniem skarżących - stanowi bezpośredni zapis, który "zamyka prawną drogę zastosowanej praktyce urzędowej zaboru bez wywłaszczeniowego". Dodali także, że aby skarżący mogli wystąpić o odszkodowanie za bezprawne przywłaszczenie części nieruchomości, to najpierw organ samorządowy powinien o przedmiotową powierzchnię powiększyć zapis w księdze wieczystej działki bezpośrednio graniczącej z ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Z treści art. 73 ust.1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 roku wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oczywistym jest, że przepis art. 73 ust. 1 i ust. 2 powołanej wyżej ustawy nakłada na wskazane w tym przepisie prawa podmioty, władające w dniu 31 grudnia 1998 roku nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom odszkodowań. Przepis ten wiąże uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowań. Natomiast ustęp 3 tegoż przepisu stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja Wojewody. Decyzja ta ma charakter decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie prawa własności ex lege i jednocześnie decyzja ta jest dokumentem stanowiącym podstawę do dokonania wpisu prawa własności w dziale drugim księgi wieczystej. Oznacza to, że tylko ostateczna decyzja administracyjna, stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege, stanowi wyłączny dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i co za tym idzie, jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania. Tak więc decyzja Wojewody jest w stosunku do sprawy odszkodowania zagadnieniem wstępnym. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie musi zostać zawieszone do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy, potwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę J. z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną. Decyzja Wojewody określi jednoznacznie powierzchnię gruntu zajętą pod drogę publiczną i jej położenie, a więc elementy niezbędne przy ustalaniu wysokości odszkodowania, a ponadto będzie potwierdzeniem uzyskania własności przez podmiot publicznoprawny z jednoczesną utratą tego prawa przez dotychczasowego właściciela. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.