II SA/Rz 271/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej prawo własności działek -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. S. utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję własną z [...] stycznia 2004 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] przyznającej J. W. prawo własności działek nr 2507/6 i 2507/12 położonych w K. Jako jej podstawę prawną wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.Nr 98, poz. 1071 z 2000 r., z późniejszymi zmianami). Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1996 roku nr [...] organ ten przyznał J. W. prawo własności działek nr 2507/6 i 2507/12 położonych w K. na podstawie przepisu art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20.12.1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.Nr 7 poz. 241). Działki te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa za rentę od J. B. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] września 1997r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 7 października 2003r. K. S. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzucając , że J. W. nie należał do bliskiej rodziny J. B. i nie użytkował przyznanych mu działek, które stanowiły nieużytek. Na wezwanie Kolegium o wykazanie następstwa prawnego po J. B. oraz jej interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji, K. S. wyjaśniła, że przez te działki biegnie droga dojazdowa do jej działki siedliskowej, pola i drogi krajowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr : [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji, uznając, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego uzasadniającego żądanie stwierdzenia nieważności z dnia [...] lutego 1996r., jak również nie jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Pismem z dnia 20 lutego 2004r. K. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie precyzując kierunku weryfikacji zakwestionowanej nim decyzji. We wniosku ponowiła zarzut, że J. W., jako osoba obca w stosunku do J. B. nie mógł uzyskać własności działek objętych decyzją. Swoje prawo do udziału w sprawie o przeniesienie własności, w której nie brała udziału wywiodła z faktu korzystania z drogi od niepamiętnych czasów , co dowodzi posiadania służebności przejścia, przejazdu i przegonu przez nie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie sprawę nie uwzględniło wniosku odwołującej i wydało decyzję z dnia [...] marca 2004 r. o nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego opisanej wyżej. Decyzja ta została zaskarżona przez K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie , który wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. sygnatura akt II SA./ Rz 419/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził zwrot kosztów na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na rażące naruszenie przepisu art. 127 §3 i 138 kpa polegające na ponownym - identycznym jak w kwestionowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – jej rozstrzygnięciu, miast wydania decyzji odwoławczej. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie sprawę nie uwzględniło wniosku i utrzymało mocy zaskarżoną nim decyzje własną z dnia [...] stycznia 2004r. W jej motywach podniosło, że według art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się m.in. na żądanie, z tym że prawnie jest skuteczne wyłącznie żądanie pochodzące od strony postępowania. W rozumieniu kodeksu (art. 28) stroną jest podmiot, którego zindywidualizowany ("własny") interes prawny lub obowiązek wynikający w ogólności z powszechnie obowiązujących przepisów prawa staje się przedmiotem prawnej ingerencji w postępowaniu administracyjnym. Po analizie materiału dowodowego przedłożonego przez organ I instancji oraz korespondencji składanej przez skarżącą stwierdzono, że K. S. nie jest następcą prawnym po dożywotniku J. B. Służebność w postaci przejścia, przejazdu i przegonu przez działki nr 2507/6 i 2507/12, na którą się powołuje nie jest prawnie usankcjonowana wpisem w księdze wieczystej , wyrokiem sądowym, względnie umową zawartą w formie aktu notarialnego. W tym stanie rzeczy nie można jej uznać za stronę postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...], która posiadałaby legitymację do wystąpienia o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Niewątpliwie posiada ona interes faktyczny w postaci korzystania ze szlaku drożnego przez działki J. W., o ile jak twierdzi, jest to jedyny przejazd łączący działkę siedliskową z drogą publiczną. Sporne kwestie związane z korzystaniem z takiego szlaku mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sąd powszechny względnie, przy obopólnej woli stron rozwiązane w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego i to niezależnie od tego czyją własnością jest nieruchomość obciążona. Służebności gruntowej nie można ustanowić na drodze postępowania administracyjnego. Długoletnie korzystanie z pasa gruntu jako drogi dojazdowej, może być natomiast okolicznością umożliwiającą zasiedzenie służebności w procesie cywilnym . Powyższe wywody oznaczają , iż kwestionowana przez K. S. decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wielokrotnie opisywanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego jest zgodna z prawem- konkluduje Kolegium. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła K. S. domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji Kolegium i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi zarzuciła argumentacji organu absurdalność polegającą na pomieszaniu trybu administracyjnego z cywilnym. Wyraziła pogląd , że każda decyzja , która narusza prawa osób trzecich jako wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołuje ten skutek , że osoba której interes został naruszony ma prawo domagać się stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Okoliczność , że ma ona czynną legitymacje w postępowaniu cywilnym nie dezawuuje jej obiektywnego interesu w sprawach administracyjnych. Skarżąca zarzuca również , że Kolegium nie analizowało sprawy pod katem obrazy art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. J. W. nabył wprawdzie spadek po P. B. ale w skład tego spadku nie wchodziły działki wymienione w kwestionowanej przez skarżąca decyzji, których właścicielem " na chwilę spadku" był Skarb Państwa. Oznacza to , że J. W. nie mógł skorzystać z art. 118 wspomnianej ustawy a decyzja przekazująca mu własność tych działek rażąco narusza prawo W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn , które legły u podstaw zaskarżonej decyzji podkreślając, że zgodnie z art. 118 wspomnianej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stroną postępowania na jego podstawie prowadzonego może być osoba , której przysługuje prawo dożywotniego użytkowania działki wchodzącej w skład gospodarstwa przekazanego przez siebie Państwu ewentualnie jej zstępny , który działka taką włada. Sakrżaca nie mieści się w tym gronie. Nie posiada tez innego tytułu prawnego do spornych działek, stąd nie posiada interesu prawnego , który jest niezbędny dla uzyskania statusu strony uprawnionej do wnioskowania o stwierdzenie nieważność i spornej decyzji z dnia [...] lutego 1996.r Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podług art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi , jako że decyzja ta nie narusza prawa. Utrzymuje ona w mocy decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego odmawiającą wszczęcia - na wniosek skarżącej - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] przyznającej J. W. prawo własności działek nr 2507/6 i 2507/12 położonych w K. Zgodnie z art. 157 §2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 157 §3 kpa przewiduje natomiast , że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wydana tylko w przypadku złożenia żądania stwierdzenia nieważności . Orzeka ona o niedopuszczalności wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Decyzja taka jest wynikiem oceny przez organ zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, jej legitymacji strony oraz faktu istnienia decyzji , której ważność ma być lub nie być poddana kontroli na kolejnym etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności . Negatywna ocena w którejkolwiek z tych kwestii skutkuje odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ustalenie natomiast, że decyzja istnieje, podmiot , który złożył wniosek ma zdolność do działania w postępowaniu administracyjnymi oraz że przysługuje mu przymiot strony obliguje organ do przeprowadzenia postępowania co do istoty, dla stwierdzenia , czy decyzja której żądanie unieważnienia dotyczy jest, czy nie jest dotknięta wadą nieważności ( art. 156 §1 kpa). W sprawie jest niesporne , że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1996r. nr [...] przyznająca J. W. prawo własności działek nr 2507/6 i 2507/12 położonych w K. Nie ulega także wątpliwości, że skarżąca ma zdolność do działania w postępowaniu administracyjnym. Organ natomiast uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności. Sąd podziela ten pogląd. W postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dla oceny , czy wnioskodawca ma, czy nie ma przymiotu strony stosuje się art. 28 kpa, podług którego stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego wywodzi się z prawa materialnego. Podmiot występujący w sprawie ma wtedy interes prawny , który przesądza o jego statusie strony , gdy istnieje przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan gdy dany podmiot jest zainteresowany bezpośrednio rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji. Inaczej rzecz ujmując, podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony - patrz; wyrok NSA z dnia 22.02.1984r. II SA 1748/83 Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz B. Adamiak J, Borkowski Wyd. C.H. Beck W-Wa 2000 str. 202 do 206, W. Chróścielewski, J. P. Tarno - Postępowanie administracyjne, wyd. Zachodnie Centrum Organizacji , Zielona Góra 1999r. str. 50 –55. Wymóg posiadania tak rozumianego interesu prawnego nie dotyczy natomiast prokuratora, który z mocy art.184§1 kpa ma prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uprawnienia dla złożenia żądania jego wszczęcia poszukiwać należy w przepisach prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji, której żądanie dotyczy. Organ orzekający w sprawie zasadnie przyjął , że krąg stron w sprawie wyznacza art. 118 ustawy z dnia 20.12.1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 7, poz. 241, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stanowi on , w ust. 1, że osobie której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki. Zgodnie z ust. 2, osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajduje się ten lokal i te pomieszczenia o powierzchni niezbędnej do korzystania do korzystania z tych budynków. Po myśli ust. 2a , z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada , w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom daną nieruchomością ; jeśli uprawnieni są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Ust. 3 przewiduje natomiast , że przepisów 1-2 a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeśli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych w przepisach. Z brzmienia tych przepisów wynika, że ustanawiają one określone prawa na rzecz wymienionych w nich podmiotów i to te podmioty mogą być stronami postępowania zarówno w trybie zwykłym , jak nadzwyczajnym ( stwierdzenie nieważności). Są to, były właściciel działki posiadający prawo użytkowania gruntu lub także korzystania z budynków, jego zstępni władający nieruchomością po śmierci właściciela i jego małżonka takim samym jak on zakresie i te osoby trzecie którym służy prawo do tych gruntów ( budynków) Z akt sprawy administracyjnej a w szczególności z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] września 1977r Nr [...] wynika , że na jej mocy przejęte zostało od J. B. na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne o powierzchni 2.18 ha położone w K. składające się z działek nr 2507 i 2940 oraz 2941, oraz że J. B. przysługiwało prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o pow. 0,50 ha. Decyzją której unieważnienia domaga się skarżąca prawo własności działek nr 2507/6 i 2507/12, stanowiących część przejętego gospodarstwa przyznano J. W., jako spadkobiercy po J. B. Interes we wzruszeniu tej ostatniej decyzji - wobec śmierci J. B. - mieliby zatem zstępni J. B. władający tymi działkami w takim zakresie , w jakim władał on sam (art.118 ust. 2 a ustawy), jak również osoby trzecie, które posiadają prawo do tych działek. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji przyznała, iż nie jest zstępną J. B., jak również że wskazane w wielokrotnie wymienianej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego działki nie są obciążone wpisaną do księgi wieczystej służebnością na jej rzecz, ani na rzecz należących do niej działek. Tę ostatnią okoliczność przyznała także na rozprawie przed Sądem. Wyjaśniła także na pytanie Sądu , że nie występowała o ustanowienie takiej służebności na drodze postępowania cywilnego , ani o jej zasiedzenie. Swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w trybie stwierdzenia nieważności upatruje natomiast w wadliwości tej decyzji, którą przyznano własność działek J. W. nie będącemu zstępnym J. B. , jak również w fakcie , iż ona i jej poprzednicy prawni z tych działek korzystali w zakresie odpowiadającym prawu przejazdu, przechodu i przegonu. Ta ostatnia okoliczność dowodzi , że skarżąca posiada interes faktyczny w zakwestionowaniu opisywanej wielokrotnie decyzji, nie posiada jednak interesu prawnego w rozumieniu wyżej przedstawionym , który - jak zasadnie podnosi zaskarżona decyzja - stwarzałby jej legitymację do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Wobec faktu , że wniosek taki złożyć może tylko strona postępowania, którego to przymiotu skarżąca nie wykazała - bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji jest argumentacja odwołania i skargi dotycząca obiektywnej wadliwości decyzji, której unieważnienia skarżąca się domaga. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.