II SA/Wr 404/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2007 r. przy udziale - na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. i B. D. na uchwałę Rady Powiatu Z. w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postanawia odrzucić skargę. Uchwałą z dnia 30 marca 2007 r., Nr [...], w sprawie odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu Z. – po zapoznaniu się ze skargą Z. i B. D. na czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. - na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 229 pkt 4 i art. 238 § 1 k.p.a., uchwaliła w § 1 o udzieleniu - stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały - odpowiedzi na skargę Z. i B. D. W § 2 zapisano, że odpowiedź, o której mowa w § 1 przekazana zostanie do wiadomości skarżących, zaś w § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia 13 kwietnia 2007 r. Z. i B. D. wezwali Radę Powiatu Z. do usunięcia naruszenia prawa zarzucając, że opisana wyżej uchwała jest "oparta na kłamstwach, narusza prawo i działa na naszą szkodę". Zdaniem skarżących stanowisko Rady Powiatu nie jest poparte przepisami prawa ani też dokumentacją. Uchwałą z dnia 29 czerwca 2007 r., Nr [...], dotyczącą wezwania państwa Z. i B. D. do usunięcia naruszenia prawa ..., Rada Powiatu Z. postanowiła w § 1 o odmowie uwzględnienia powyższego wezwania. Uzasadnienie stanowiło załącznik do tej uchwały. Dnia 19 czerwca 2007 r. Z. i B. D. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia 30 marca 2007 r., Nr [...], w sprawie odpowiedzi na skargę. Skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg sprawy wskazując, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa. Zauważyli również, że Rada Powiatu bezpodstawnie przedłużyła termin załatwienia skargi, przyczyniając się do powiększenia ich strat. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Z. wniosła o jej odrzucenie - ze względu na niewyczerpanie trybu złożenia skargi, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem strony przeciwnej skarga winna być odrzucona z tego względu, że została wniesiona do Sądu przed otrzymaniem przez skarżących stanowiska Rady w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Z ostrożności procesowej wskazano zaś, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia jakiego doznali zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. Wskazuje na to jej treść oraz wymienione jako podstawa jej podjęcia przepisy prawne. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Po myśli art. 238 § 1 k.p.a. załatwienie skargi następuje poprzez zawiadomienie o załatwieniu skargi. W doktrynie podkreśla się, że jest to czynność materialno-techniczna, a więc taka, która skutki prawne wywołuje przez fakty (por. Z. Kmieciak, Czynności faktyczne administracji państwowej, SP-E, t. XXXIX,Łódź 1987, s. 74-86). Powszechnie przyjmuje się również, że na zawiadomienie o załatwieniu skargi nie służy skarga do sądu administracyjnego, przede wszystkim z tego względu, iż ta kategoria czynności, nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, ujętym w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. (por. B. Adamiak. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H. Beck Warszawa 2006, s. 856; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Powiatu Z., podjęta na podstawie, między innymi, art. 238 k.p.a. stanowiła odpowiedź na skargę Z. i B. D. dotyczącą nienależytego wykonywania obowiązków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Wystąpienie to wszczęło przed Radą Powiatu postępowanie oparte na przepisach działu VIII k.p.a. i zostało zakończone kwestionowaną uchwałą. W judykaturze utrwalony jest jednolity - wykształcony jeszcze na tle stosowania art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obowiązującej do dnia 31 grudnia 2003 r.) - pogląd, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256), odnoszące się do skarg i wniosków, niezależnie od formy jaką czynności te przyjmują – nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym ww. art. 16 (będącym odpowiednikiem aktualnie obowiązującego art. 3 p.p.s.a.) i dlatego nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (tak NSA w postanowieniu z dnia 14 września 2004 r., OSK 642/04, LEX nr 160611). Zwraca się zwłaszcza uwagę, że brak jakichkolwiek podstaw aby zawiadomieniu o załatwieniu skargi przypisać cechy aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż odróżnić należy załatwienie sprawy, której skarga dotyczy, od rozpatrzenia samej skargi (tak J. Borkowski [w;] B. Adamiak. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck Warszawa 2006, s. 856). Co bowiem istotne, w postępowaniu regulowanym przepisami działu VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Skoro zatem na żadną czynność informującą o sposobie załatwienia skargi nie służy skarga do sądu administracyjnego, to nie służy ona również na uchwałę organu samorządowego podjętą - tak jak w rozpoznawanej sprawie - w wyniku postępowania skargowego przeprowadzonego na podstawie przepisów działu VIII k.p.a., pomimo, iż uchwała jest formą prawną działania organu samorządowego wymienioną jest w treści art. 3 § 2 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Aktualne w tym względzie pozostaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, LEX nr 54426, wyjaśnił, że "Rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formie wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informująca o sposobie załatwienia nie służyłaby". Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd stwierdził, że skarga Z. i B. D. na uchwałę Rady Powiatu Z. w sprawie odpowiedzi na skargę jest niedopuszczalna. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak sentencji.