II SA/Bk 293/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 września 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej M. w G. na decyzję Wojewody P.. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w G. z dnia [...].02.2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej - Spółdzielni Mleczarskiej M. w G. kwotę 740 złotych (słownie siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r. P. Sp. z o.o. w E. wystąpiła do Starosty Powiatowego w G. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku magazynowego położonego na działce [...] przy ul. [...]. w [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Starosta Powiatowy w G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku magazynowego na produkcyjny na działce nr [...] przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że załączony do wniosku projekt budowlany został uzgodniony z właściwymi organami i instytucjami, uwzględnia warunki zawarte w decyzji Urzędu Miasta G. oraz został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mleczarska "M." w G., zarzucając m.in. to, że: - przedstawione zagospodarowanie terenu nie pokazuje obiektów Spółdzielni Mleczarskiej tj. magazynu produktów mleczarskich, zlokalizowanego 35 m od budynku inwestora, - w załączniku graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wykreślono zbiornika na ścieki, - zbiornik na ścieki został naniesiony na mapie po wniesieniu uwag przez skarżących, - w dokumentacji nie określono pojemności istniejącego zbiornika na ścieki, - przyłącze kanalizacyjne do zbiornika na ścieki w budynku znajduje się poza terenem oznaczonym w decyzji o warunkach zabudowy, - planowana inwestycja będzie powodować zagrożenie przenikania zapachów do produktów mleczarskich, - brak jest oświadczenia odbiorcy ścieków o ich przyjęciu i dalszym oczyszczaniu oraz częstotliwości odbioru, - inwestor jest czasowym użytkownikiem gruntu, a skarżąca jako właściciel działki planują zagospodarowanie terenu jako parking, wobec czego planowana inwestycja narusza ich prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, iż nie znajdują one uzasadnienia. Zaznaczył, iż inwestor przedkładając projekt budowlany do zatwierdzenia zobowiązany jest do przedłożenia mapy przeznaczonej do celów projektowych z kołnierzem wynoszącym 30 m od planowanej inwestycji. Ponieważ zasięg oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza granice działki inwestora, dlatego też budynki Spółdzielni nie zostały na niej naniesione. Odnośnie zbiornika na ścieki organ wskazał, iż w projekcie zagospodarowania terenu jest on naniesiony jako obiekt istniejący, zaś organ nie ma podstaw do podważania rozwiązań przyjętych przez autora projektu, który ponosi odpowiedzialność za sporządzoną dokumentację. Organ zaznaczył również, iż w opisie do projektu budowlanego zawarty jest zapis, że budynek będzie podłączony do istniejących mediów i nie przewiduje się wzrostu zapotrzebowania na w/w media. Nie było zatem potrzeby określania pojemności istniejącego zbiornika na ścieki. Organ wskazał również, iż projektowana inwestycja nie jest objęta ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i przepisów o ochronie środowiska. Przez zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych uciążliwości zostały ograniczone do granic własnego terenu, zaś projektowana inwestycja posiada wymagane uzgodnienia. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa własności Spółdzielni Mleczarskiej "M." w G. organ stwierdził, iż do czasu, kiedy inwestor jest użytkownikiem danego terenu ma prawo realizowania własnych zamierzeń. Dopiero po wygaśnięciu umowy dzierżawy prawo do dysponowania terenem i sposobem jego zagospodarowania przejdzie na rzecz właściciela działki. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, dlatego też fakt posiadania przez skarżącą decyzji ustalającej warunki zabudowy (na budowę parkingu) nie zmienia obecnej sytuacji prawnej inwestora w zakresie realizacji zamierzeń inwestycyjnych. Jednakże, mimo iż zarzuty odwołania okazały się niezasadne organ II instancji stwierdził, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkcyjny nie może pozostać w obrocie prawnym. Zdaniem organu odwoławczego planowane przez inwestora roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego też postępowanie prowadzone przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Na przedmiotową decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Spółdzielnia Mleczarska "M." w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo materialne oraz wydanej z naruszeniem przepisów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że planowane przez inwestora roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, - naruszenie art. 71 ust 6 pkt 1 w zw. z art. 3 ust 7 i 7a ustawy prawo budowlane poprzez ich pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy i przyjęcie, że w sprawie niniejszej planowane przez inwestora roboty nie wymagają pozwolenia na budowę mimo, że z planu wynika, iż zmiana użytkowania wymaga robót budowlanych, w tym wybicia drzwi i budowy zbiornika na ścieki, - naruszenie § 8 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 10 lipca 2003 r.) poprzez przyjęcie za prawidłowe, że istniejący obiekt naniesiony na projekt budowlany przez projektanta, nie znajduje się na mapie sporządzonej zgodnie z tym przepisem, - naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez bezpodstawne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przyjęcie, że organ administracji nie ma podstaw podważać rozwiązań przyjętych przez autora projektu i odmowę zbadania, czy zbiornik na ścieki naniesiony przez projektanta na projekcie jako istniejący w rzeczywistości istnieje (nie ma go na mapie sporządzonej przez geodetę) a jeśli nie - to czy jego budowa jest zgodna z decyzją o warunkach zagospodarowania i budowy, jak również poprzez nie zbadanie pozostałych okoliczności wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa ewentualnie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy należało ją uchylić i orzec co do istoty sprawy ewentualnie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia, uzasadniając poszczególne zarzuty, wskazała, iż błędne jest stanowisko organu odwoławczego, jakoby planowane roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor planuje wybicie drzwi z wejściem do części socjalnej budynku a także umieszczenie wywietrzników na ścianach zewnętrznych budynku. Zmiany te skutkują zmianą wyglądu elewacji budynku oraz ingerują w jego konstrukcję, a zatem należą do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Skarżąca Spółdzielnia podkreśliła, że projekt budowlany winien być sporządzony na mapie przez uprawnionego geodetę. Projektant może nanosić jedynie obiekty projektowane, których jeszcze nie ma na gruncie, natomiast obiekty istniejące winny być umieszczone na mapie przez geodetę. Zatem rzekomo istniejący zbiornik na ścieki dopiero zostanie wybudowany. Świadczy o tym fakt, iż został naniesiony na mapie przez projektanta a nie przez geodetę. Dowodem, że "istniejący" zbiornik ma zostać dopiero wybudowany jest również wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na jego budowę. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy, co do istoty, gdyż właściwie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Zarzuty skarżącej wskazane w odwołaniu zostały zdawkowo określone jako niezasadne, bez odniesienia się do nich merytorycznie. W odpowiedzi ma skargę, Wojewoda P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym oraz prawem procesowym i oceny decyzji dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę niniejszą w tak określonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się uchybień i niejasności, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i co za tym idzie wymagających ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Generalną zasadą, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) jest obowiązek inwestora polegający na legitymowaniu się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zanim rozpocznie roboty budowlane. Art. 71 ust. 2 prawa budowlanego dopuszcza odstępstwa od reguły uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli prace budowlane dotyczą zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wówczas wymagane jest tylko zgłoszenie właściwemu organowi. Definicję "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" zawiera ust. 2 art. 71 w/w ustawy, a jest to w szczególności: "podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń." Natomiast z brzmienia ust. 6 pkt 1 art. 71 wynika, że "jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę." Odnosząc powyższe przepisy do sprawy niniejszej, to zauważyć należy, że organy I i II instancji zajęły sprzeczne stanowiska co do formy rozstrzygnięcia. Organ I instancji wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku magazynowego na produkcyjny, uznał za oczywiste, że roboty budowlane, które będą przeprowadzone są tego rodzaju, iż wymagają pozwolenia na budowę. Powołał przy tym art. 71 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, nie ustosunkowując się, w żaden sposób do tego, jakie roboty mają być wykonane. Organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję uznał, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie jest potrzebny, a wystarczy tylko zgłoszenie inwestora. Jednakże Wojewoda P., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, również nie wyjaśnił, jakie roboty budowlane mają być wykonane w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu i dlaczego nie jest wymagane na ich przeprowadzenie pozwolenie na budowę. Organ II instancji nie odniósł się tu do zarzutów odwołania Spółdzielni "M.", która uważa, że planowane przez inwestora wybicie drzwi z wejściem do części socjalnej budynku oraz umieszczenie wywietrzników na ścianach zewnętrznych budynku będą ingerować w zmianę elewacji i konstrukcji obiektu, a takie roboty należy objąć pozwoleniem na budowę. Nadto, Wojewoda, przyjmując iż w tym przypadku wystarcza złożenie przez inwestora zgłoszenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, nie zajął się analizą przesłanek zawartych w definicji "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" zawartej w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego w odniesieniu do wnioskowanego budynku, a tylko ich spełnienie daje możliwość prawidłowej kwalifikacji prawnej z danego przepisu. W ocenie Sądu, rację ma skarżąca Spółdzielnia, podnosząc brak wyjaśnienia przez organy istnienia zbiornika na ścieki, związanego z planowaną inwestycją. Z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 120, poz. 1133) wynika, iż projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać m. in. część rysunkową na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Taka mapa wchodzi w skład projektu budowlanego i prawidłowość naniesionych na niej obiektów, podlega ocenie organu (wbrew twierdzeniom organu II instancji), co wynika z art. 34 ust. 3 prawa budowlanego. Dlatego też, nieuprawnionym jest twierdzenie organu odwoławczego, że w sytuacji zaznaczenia przez autora projektu na mapie istniejącego już zbiornika na ścieki (oznaczonego nr 2), nie wymaga wyjaśnienia dlaczego ten zbiornik nie został umieszczony na kopii mapy zasadniczej, a zaznaczono go później, zatem czy zbiornik ten istnieje (?). Wymaga też wyjaśnienia kwestia budowy nowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 9,6 m3 przez "P." Sp. z o.o. w E. Z twierdzeń Skarżącej oraz przedłożonego postanowienia Wojewody P. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] wynika, ze jest w toku sprawa o udzielenie Spółce z o.o. "P." pozwolenia na budowę w/w zbiornika na tej samej działce o nr [...], na której znajduje się planowana inwestycja w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowego na produkcyjny. Z uzasadnienia w/w postanowienia, zdaje się wynikać, że planowana budowa zbiornika na nieczystości ma dotyczyć obsługi innej inwestycji – budowy budynku produkcyjnego, jednakże przy nasuwających się wątpliwościach co do istnienia starego zbiornika (oznaczonego nr 2 na mapie), organ winien jednoznacznie wypowiedzieć się, jaki zbiornik ma obsługiwać sporną ( w niniejszej sprawie) inwestycję i czy spełnia on odpowiednie ku temu wymogi. W ocenie Sądu, powyższe uchybienia spowodowały uchylenie decyzji obydwu instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa, zaś w przypadku organu odwoławczego także art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Bez wyjaśnienia, wskazanych powyżej, wątpliwości i nieścisłości, przyjęcie przez organ II instancji stanowiska, iż zamierzona inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę (a zgłoszenia), było co najmniej przedwczesne. Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącej, iż organy nie badały tytułu prawnego Spółki z o.o. "P." do dysponowania gruntem na cele budowlane, to Sąd zarzutu tego nie podziela. Zgodnie, bowiem, z treścią art. 71 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego organom wystarczy złożyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a takie inwestor przedłożył w dniu 30 listopada 2006 r. O ile Skarżąca uważa, że oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane nie jest prawdziwe to winna to wskazać poprzez przedłożenie konkretnego tekstu umowy dzierżawy działki nr [...], jaka łączy Skarżącą z Inwestorem. Zarzut nie poparty dokumentami nie rodzi, ze strony organu, obowiązku badania tytułu inwestora do gruntu, skoro przepisy wymagają tylko złożenia oświadczenia przez inwestora. Mając na względzie powyższe okoliczności oraz na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c), art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.