II SA/Rz 139/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2006r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania I. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...] w przedmiocie niestwierdzenia choroby zawodowej – obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem z poz. 21. W odwołaniu skarżąca wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że wieloletnia praca w narażeniu na ponadnormatywny hałas nie pozwala na przyjęcie, ze niedosłuch posiada etiologię zawodową. Skarżąca była badana przed przyjęciem do pracy, a później badana okresowo i bark jest dowodów na istnienie niedosłuch w tym okresie, który byłby przeszkodą do podjęcia pracy w hałasie na poziomie ponad 80dB. Organ drugiej instancji przed rozpoznaniem odwołania z powodu stwierdzonych nieścisłości w wydanych orzeczeniach lekarskich w sprawie choroby zawodowej skarżącej zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w S. o ich wyjaśnienie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006r. Instytut Medycyny Pracy w S. podał, że pomimo ustalenia ślimakowej lokalizacji niedosłuchu został on spowodowany czynnikami pozazawodowymi, które były podane we wcześniejszym piśmie Instytutu z dnia [...] kwietnia 2006r. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że w sprawie skarżącej opinie lekarskie wydali lekarze pracujący w placówkach medycznych, którego organy inspekcji nie mogą podważać. Potwierdzona została praca skarżącej w narażeniu na ponadnormatywny hałas, natomiast jednostki orzecznicze nie rozpoznały choroby zawodowej odpowiadającej skutkom tego narażenia. Zostały spełnione wszystkie przesłanki do nierozpoznania choroby zawodowej z poz. 21 wykazu. W opiniach obu jednostek medycznych podkreślono, że niedosłuch u skarżącej został spowodowany czynnikami pozazawodowymi, gdyż jego progresja nastąpiła w okresie ostatnich 3 lat, gdy narażenie na ponadnormatywny hałas nie występowało. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2005r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wskazał na inne pozazawodowe przyczyny uszkadzające narząd słuchu takie jak zmiany typu naczyniowego, infekcyjnego, czynniki ototoksyczne. W skardze do Sądu skarżąca I. P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na definicję choroby zawodowej podkreśliła, że przy stwierdzeniu choroby zawodowej uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Bezsporną okolicznością jest uznanie przez organy, że skarżąca przez 17 lat pracowała w warunkach narażenia na hałas ponadnormatywny, zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy narażeniem na hałas na stanowisku pracy, a rozpoznanym głębokim niedosłuchem u tak młodej osoby jak skarżąca. Poważne wątpliwości budzą stanowiska zawarte w wydanych opiniach lekarskich. Za błędne uznała stanowisko, że progresja nastąpiła w okresie ostatnich 3 lat, gdy narażenie na ponadnormatywny hałas nie występowało, gdyż jeszcze w 2004r. pracowała w ponadnormatywnym hałasie. Wymieniając pozazawodowe czynniki powstania niedosłuchu organy nie skoncentrowały się na ocenie tych czynników i ich wpływie na głuchotę skarżącej. Podkreśliła, że wcześniej nie leczyła się na takie schorzenia, gdyż jest osobą ogólnie zdrową, a na uszy nie chorowała nawet w dzieciństwie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest w pełni uzasadniona. Postępowanie w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej w niniejszej sprawie było prowadzone w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2007r. w sprawie wykazu chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115 – zwane dalej rozporządzeniem). W świetle cytowanego rozporządzenia za chorobę zawodową należy uznać tylko taką chorobę, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Orzekające w tej sprawie organy inspekcji sanitarnej wydając decyzję w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej, opierają się na orzeczeniu właściwej jednostki organizacyjnej uprawnionej do rozpoznania choroby zawodowej. Orzeczenie to wydaje się między innymi na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Postępowanie orzecznicze lekarskie jest dwustopniowe, bowiem pracownik niezadowolony z orzeczenia niestwierdzającego podstaw do wystąpienia choroby zawodowej może zwrócić się o ponowne przebadanie przez inną uprawnioną jednostkę organizacyjną służby zdrowia (tzw. jednostkę orzeczniczą II stopnia). Orzeczenie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne. Dla uznania choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba mieści się w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, zwanym narażeniem zawodowym (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Oceniając postępowanie orzekających w sprawie organów inspekcji sanitarnej zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. W aktach administracyjnych sprawy zalega orzeczenie lekarskie nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R. z dnia [...] lipca 2005r., stwierdzające brak podstaw do rozpoznania obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, co uzasadnia brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z pkt 21 wykazu. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w swoim orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej stwierdził brak podstaw do rozpoznania obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowane hałasem. W uzasadnieniu wskazał natomiast na istnienie niedosłuchu odbiorczego obustronnego ślimakowego. Kliniczny rozwój niedosłuchu przebieg krzywych audiometrycznych nie są typowe dla uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem Analiza narażenia zawodowego potwierdza pracę w narażeniu na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu w okresie 1989r. do 2004r., jednakże kliniczne cechy niedosłuchu nie upoważniają do ustalenia zawodowej etiologii schorzenia. W dodatkowej opinii z dnia [...] kwietnia 2006r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wyjaśnia: "Dokumentacja lekarska nie potwierdza występowania niedosłuchu do 2002r. tj. po 13 latach pracy w narażeniu na hałas. Zatem znaczne pogorszenie słuchu nastąpiło w ostatnim krótkim okresie narażenia, co oznacza, że na narząd słuchu zadziałał inny pozazawodowy czynnik uszkadzający ten narząd. Analiza dokumentacji lekarskiej oraz wyniki przeprowadzonych badań nie uzasadniają rozpoznania obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem Obecnie trudno jest ustalić czynnik etiologiczny niedosłuchu u Pani I. P.. Organ odwoławczy również zwracał się o wyjaśnienie niescisłości, odnośnie lokalizacji ubytku słuchu w przedstawionym przez Instytut stanowisku. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2006r. Instytut poinformował, że pomimo ustalenia ślimakowej lokalizacji niedosłuchu uznaje, że został on spowodowany innymi pozazawodowymi czynnikami (vide pismo z dnia [...] kwietnia 2006r.). Poza sporem w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżąca przez cały okres zatrudnienia pracowała w narażeniu na ponadnormatywny hałas. Dowodzi tego karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej (karta akt admin. I inst. nr 18). Narażenie to występowało również w ostatnim okresie pracy to jest do [...] lutego 2004r. Błędne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest stanowisko organu drugiej instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji, że progresja ubytku słuchu nastąpiła w okresie ostatnich trzech lat, gdy narażenie na ponadnormatywny hałas nie występowało. Stanowisko to jest w oczywisty sposób sprzeczne z ustaleniami jednostek medycyny pracy zawartymi na kartach 31, i 24 akt admin. I inst., z których jednoznacznie wynika, że okres narażenia zawodowego trwał do zakończenia okresu zatrudnienia I. P. to jest do lutego 2004r. W 2002r. były wykonywane pomiary i wykazały natężenie hałasu na poziomie 85 dB-87dB. Przyjęcie, tak jak to czyni organ II instancji, iż zagrożenie zawodowe nie występowało przez ostatnie 3 lata niweczyłoby potrzebę prowadzenia postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej. Zgodnie bowiem z tabelą wykazu chorób, choroba zawodowa z pkt 21 może być zgłoszona w ciągu dwóch lat od wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, jeżeli w tym okresie wystąpiły udokumentowane objawy chorobowe. Bezsporną okolicznością jest również i ta, że uprawnione jednostki medycyny pracy stwierdziły niedosłuch obustronny ślimakowy o wielkości w uchu prawym – 63 dB, a w uchu lewym 59 dB, a więc rozpoznały jednostkę chorobową wymienioną pod poz. 21 wykazu chorób. Podstawą odmowy stwierdzenia choroby zawodowej w rozpoznawanej sprawie jest twierdzenie przez jednostki medycyny pracy, że uszkodzenie słuchu zostało spowodowane innym pozazawodowym czynnikiem ze względu na nietypowy dla skutków działania hałasu na narząd słuchu przebieg krzywych audiometrycznych, a obecnie trudno jest ustalić czynnik etiologiczny niedosłuchu. Jako najczęstsze przyczyny jego powstania wymienia się zmiany typu naczyniowego, infekcyjnego, czynniki ototoksyczne. W opinii tej podano też, że dokumentacja lekarska nie potwierdza występowania niedosłuchu do 2002r. tj. po 13 latach pracy. Odnosząc się do zaprezentowanego stanowiska jednostek orzeczniczych medycyny pracy Sąd stwierdza, że jest ono nieprecyzyjne i zbyt ogólnikowe w kontekście wykazania przyczyn, którymi uzasadniono odmowę uznania schorzenia skarżącej za chorobę zawodową z pkt 21 wykazu. Jednostki orzecznicze stwierdzając niedosłuch typu ślimakowego z innych przyczyn niż hałas muszą jednoznacznie wskazać i uzasadnić działanie tej przyczyny na rozwój tego rodzaju schorzenia. Ze względu na negatywne skutki dla strony, jakim jest odmowa stwierdzenia choroby zawodowej, uzasadnienie zajętego stanowiska musi być jednoznaczne i niebudzące żadnych wątpliwości. Żadna z wyżej wymienionych z opinii Instytutu Medycyny Pacy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie wskazała przyczyn powstania niedosłuchu typu ślimakowego u skarżącej, a jednostka ta i nie podjęła żadnych starań celem ustalenia tej innej przyczyny, która u skarżącej spowodowała obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego, typowy dla pracy w narażeniu na hałas. Jednostki orzecznicze podały, że dokumentacja lekarska nie potwierdza występowania u skarżącej do 2002r. niedosłuchu. Na podstawie akt sprawy trudno jest jednoznacznie to potwierdzić, bo akta sprawy w tym zakresie nie zawierają stosownej dokumentacji. Fakt, że organ inspekcji sanitarnej jest związany orzeczeniem lekarskim i nie może dokonywać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia nie zwalnia organu od obowiązku oceny takiego orzeczenia w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w przypadku dostrzeżenia istotnych wątpliwości poprzez udzielenie odpowiedzi przez jednostki medycyny pracy na konkretnie postawione pytania (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie zabrakło tych konkretnych pytań organu inspekcji sanitarnej o rozstrzygnięcie wątpliwości zauważonych przez organy obydwu instancji. Podkreślić też należy, że postępowanie wyjaśniające, jakie mogły podjąć organy inspekcji sanitarnej nie prowadziłoby do zmiany rozpoznanego przez jednostki orzecznicze schorzenia, bo rodzaj rozpoznanego schorzenia jest niesporny i odpowiada chorobie wymienionej w poz. 21 wykazu. Spór, jak to już wyjaśniono dotyczy przyczyn powstania niedosłuchu u skarżącej. W tym zakresie organy naruszyły przepis art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy pozwalający na wydanie decyzji odpowiadającej warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organy naruszyły też ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz zasadę przekonywania obywateli zawartą w art. 11 k.p.a. Po myśli tego przepisu organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Tym standardom nie odpowiada zaskarżona decyzja. Przy orzekaniu o stwierdzaniu chorób zawodowych organy muszą mieć na względzie treść § 2 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem chorobę zawodową stwierdza się, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Zatem dla uznania schorzenia za chorobę zawodową wymienioną w wykazie nie jest wymagane wyłącznie bezsporne ustalenie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem, a stwierdzonym narażeniem zawodowym, bowiem cytowany przepis dopuszcza wykazanie takiego związku z wysokim prawdopodobieństwem, co oznacza, że ustawodawca uwzględnił również możliwość indywidualnej reakcji organizmu na pracę w narażeniu zawodowym. Dopuszczona, zatem została w przepisach inna, indywidualna rekcja organizmu na czynniki narażenia zawodowego niż wynika to z typowych reakcji przyjętych dla danego schorzenia. Innymi słowy możliwe jest stwierdzenie choroby zawodowej poprzez wykazanie z wysokim prawdopodobieństwem związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym schorzeniem a narażeniem zawodowy. Odmowa stwierdzenia choroby zawodowej jest możliwa tylko w przypadku bezspornego wykluczenia istnienia owego związku przyczynowego. Ta część orzecznicza i dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z regułami wyżej przedstawionym i zachowaniu zasad wynikających w szczególności z art. 80 k.p.a., należy do organów inspekcji sanitarnej. Stwierdzone naruszenia przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie skarżącą do oświadczenia, w jakich przychodniach lekarskich poza zakładową leczyła się w okresie pracy i na jakie schorzenia, ze szczególnym uwzględnieniem ostatnich trzech lat i zobowiąże skarżącą do przedłożenia dokumentacji lekarskich z tych przychodni. Ponadto organ zwróci się do Zakładowej Przychodni Zdrowia przy Hucie [...] o przedstawienie organowi historii choroby skarżącej lub innych wyników badań z poradni laryngologicznej, wewnętrznej i ogólnej. Tak zebraną dokumentację medyczną prześle do Instytutu w S. i zapyta o: - wskazanie zgodnie z aktualną wiedzą medyczną innych przyczyn powodujących uszkodzenie słuchu typu ślimakowego, - w oparciu o przesłaną dokumentację medyczną konkretnie określi, czy istnieje inna przyczyna uszkodzenia u skarżącej słuchu typu ślimakowego i uzasadni zajęte stanowisko argumentami wynikającymi z przedstawionej dokumentacji medycznej; wyjaśni, dlaczego ustalona inna przyczyna wyklucza możliwość powstanie niedosłuchu typu ślimakowego w związku z pracą w narażeniu zawodowym jakim jest hałas, co jest okolicznością bezsporną; - w oparciu o jaką dokumentację medyczną z dodaniem jej daty i nazwy przyjęto, że niedosłuch u I. P. powstał po 2002r; Tylko jednoznaczne wskazanie przez medyczne jednostki orzecznicze innej, (ale konkretnej i należycie uzasadnionej) przyczyny niż hałas, jednoznacznie wykluczającej działanie hałasu na uszkodzenie narządu słuchu dla indywidualnie ocenionego przypadku I. P. może stanowić podstawę do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w wyroku. Stosownie do art. 239 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pobiera się wpisu od spraw dotyczących chorób zawodowych, natomiast w pozostałym zakresie roszenie o zwrot kosztów sądowych wygasło, gdyż pełnomocniczka skarżącej pouczona o treści art. 210 p.p.s.a. w wezwaniu z dnia 28 lutego 2007r. które odebrała 8 marca 2007r. nie zgłosiła ich do czasu zamknięcia rozprawy.