II SA/Wr 237/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi M. i Z.Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 100,00 zł (słownie: sto) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Starosta D. działając na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 kpa odmówił Z. Z. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie likwidacji funkcji przemysłowej polegającej na wyburzeniu części budynków przemysłowych oraz adaptacji pozostałych na cele mieszkaniowe, położonych na terenie nieruchomości w P. - K. nr [...] w granicach działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb K. W uzasadnieniu decyzji wskazane zostało, że w dniu [...] r. wpłynął wniosek Z.Z. o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie likwidacji funkcji przemysłowej budynków położonych na terenie nieruchomości położonej w P - K. nr [...] w granicach działek nr [...] i [...] obręb K. Organ wywiódł, że w toku postępowania ustalono, iż przedmiotowy obszar, zgodnie z ówczesnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., znajdował się w strefie ochrony konserwatorskiej. Służba Ochrony Zabytków pozytywnie zaopiniowała przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, z zastrzeżeniem, że negatywnie opiniuje projekt rozbiórki wieży ciśnień ze względu na jej unikatowy charakter oraz fakt wpisania tej wieży do wykazu obiektów zabytkowych miasta P, co oznacza że jest chroniony prawem miejscowym. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek rozpoznania odwołania inwestora Wojewoda D decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpoznania skargi M i Z. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Wojewody D., wskazując na naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszelkich istotnych dla poprawnego rozstrzygnięcia kwestii, w tym podstawowego zagadnienia - jakim jest rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Rozpoznając ponownie odwołanie Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Starosty D z dnia [...]r. w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wykonując zalecenia wynikające z decyzji organu odwoławczego Starosta D wezwał inwestorów do przedłożenia właściwych dokumentów i opracowań, w tym decyzji Burmistrza P o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji wnioskowanej inwestycji, jako że wymóg ten wynikał na skutek zmiany stanu prawnego dotyczącego utraty mocy obowiązywania - z dniem 1 stycznia 2004r. - miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do dostarczenia żądanych dokumentów, pismem z dnia [...] r. działający z upoważnienia Starosty D Dyrektor Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa - na podstawie art. 64 § 2 kpa - pozostawił wniosek strony z dnia [...] r. bez rozpatrzenia. Wojewoda D rozpoznając zażalenie na bezczynność organu I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wyznaczył Staroście termin do dnia 31 października 2006r. na załatwienie niniejszej sprawy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, działający z upoważnienia organu I instancji Dyrektor Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w D, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie wyburzenia części budynków przemysłowych oraz adaptacji pozostałych na cele mieszkaniowe w granicach działki nr [...] w P. - K., z uwagi na niedostarczenie przez stronę żądanych przez organ dokumentów. Kolejny raz Wojewoda D., rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] r. ( nr [...]uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Starosta D. nie zachował wymaganej przepisem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego procedury usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków wniosku, co wymaga przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszoinstancyjny w znacznej części. Rozpatrując ponownie przedmiotowy wniosek z dnia [...] r. o wydanie pozwolenia na budowę, przy spełnieniu uwag wynikających z decyzji Nr [...] Wojewody D oraz, jak to określił organ I instancji, dla zachowania procedury administracyjnej wynikającej z unormowania określonego w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie sprawdzenia m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również kompletności projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r. nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia w zakreślonym terminie nieprawidłowości występujących w przedłożonym przy wniosku z dnia [...] r. projekcie budowlanym. Wobec bezskutecznego upływu terminu usunięcia braków projektu budowlanego orzeczono o odmowie wydania pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. W odwołaniu do Wojewody D od decyzji z dnia [...]r. organu I instancji, skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podnoszą, że złożone dokumenty przy ich wniosku z dnia [...]r., według wówczas obowiązujących przepisów, były kompletne. Domaganie się więc nowego dokumentu pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ( rok wydania decyzji określono nieprawidłowo, winno być [...]) Wojewoda D utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie z dnia [...] r. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie dodatkowych dokumentów, zostało skutecznie doręczone Z.Z. w dniu [...]r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu prace polegające na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania lub jego części ( co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) - z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art.86 - wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest konieczne, gdyż decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Pismem z dnia [...] r. M i Z.Z wnieśli skargę na decyzję Wojewody D nr [...], w której żądają od Sądu nakazania wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania w/w nieruchomości. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zmianami ), art. 156 § 1 kpa, art. 64 § 2 kpa, art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, przepisów dotyczących swobodnego dysponowania własnością, wydanie dokumentów sprawy osobie trzeciej bez upoważnienia skarżących oraz prawa do rozsądnego terminu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 przywołanej ustawy). Natomiast po myśli art. 134 tej ustawy, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W świetle powyższego, orzekając w granicach sprawy , Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, i jajko wadliwe podlegają uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i argumentów formułowanych w skardze. Sąd dokonując badania sprawy obowiązany był przeanalizować i ocenić w pierwszej kolejności wniosek złożony w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w D. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie likwidacji funkcji przemysłowej w K. przy ul. G Nr [..] na działkach nr [...] i [...], obręb K. Otóż wniosek ten został złożony i podpisany przez P.J., jako inwestor wskazany został natomiast Z.Z.. Do wniosku załączone zostało pełnomocnictwo z dnia [...]r. podpisane przez Z.Z., w którym mocodawca upoważnia P.J. do występowania w jego imieniu przed wszelkimi organami urzędów publicznych w sprawach związanych z uzyskiwaniem opinii, uzgodnień przy wykonywaniu dokumentacji projektowej pn. "Zmiana sposobu użytkowania obiektu przemysłowego" położonego w K. przy ul. G. Nr [...]. Zgodnie z art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych( art. 33 § 1 kpa). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa(§ 3). W rozpoznawanej sprawie, dołączone do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pełnomocnictwo z dnia [...]r. nie zawierało umocowania dla P.J. do występowania do organu architektoniczno-budowlanego w imieniu inwestora -Z.Z. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie zawierało upoważnienia do reprezentowania inwestora w trakcie postępowania przed organami administracyjnymi. Pełnomocnictwo zawierało jedynie upoważnienie do dokonywania określonych czynności, tj. uzyskiwania opinii, uzgodnień i pozwoleń przy wykonywaniu dokumentacji projektowej, a więc dotyczyło etapu poprzedzającego złożenie wniosku o wydanie wskazanej decyzji. Należy podkreślić, że pełnomocnictwo musi być udzielone wprost, a nie może być domniemane. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu dołączone pełnomocnictwo nie czyniło zadość wymogom art. 32 i art. 33 § 2 i 3 kpa. Jeżeli podanie (wniosek) nie czyni zadość innym niż adres wnoszącego wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (np. nie dołączono w ogóle pełnomocnictwa lub nie dołączono prawidłowego pełnomocnictwa), organ prowadzący postępowanie jest obowiązany na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwać pełnomocnika do przedłożenia właściwego pełnomocnictwa albo też, wezwać inwestora do osobistego podpisania tego wniosku ( art. 63 § 3 kpa), w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Spełnienie powyższych wymagań umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny , czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej ( strony ). Podanie wywołuje bowiem skutek prawny wszczęcia postępowania, gdy zostanie stwierdzone, że podanie wniosła strona w rozumieniu art. 28 kpa lub działający w jej imieniu należycie umocowany pełnomocnik, a żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez właściwy organ, treść zaś żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. Należy zatem podkreślić, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zawierał braki formalne, które uniemożliwiały organom nadanie wnioskowi dalszego biegu i rozpatrzenia sprawy. Mimo to organ I instancji wszczął postępowanie nie usuwając braków formalnych wniosku. Takie działanie organu narusza w sposób oczywisty wskazane przepisy prawa. Gdyby nawet przyjąć, że załączone pełnomocnictwo było prawidłowe, to i tak organy prowadzące postępowanie dopuściły się istotnej obrazy przepisu art. 40 § 2 kpa, gdyż żadne pisma organów, w tym wydane decyzje, nie były doręczane pełnomocnikowi. "Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa"( patrz wyrok z 8.10.1986r., SA/Kr799/86, GAP 1988, Nr 22, str. 43). Doręczanie pism tylko stronie, jeżeli działa ona przez pełnomocnika, jest bowiem bezskuteczne. W takim przypadku (gdy jest ustanowiony pełnomocnik strony) doręczenie pism stronie ma znaczenie tylko i wyłącznie informacyjne, co oznacza, że nie biegną terminy do dokonania czynności procesowych( np. do wniesienia odwołania). Niniejsze postępowanie toczyło się bez udziału pełnomocnika z winy leżącej po stronie organu. Organy orzekające w sprawie nie zawiadamiały bowiem pełnomocnika o podejmowanych czynnościach procesowych. Wskazać należy, że "Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa" ( patrz : postanowienie SN z dnia 9.09.1993r. II ARN 45/93 - OSNC 1994/5/112). Kolejną kwestię jaką zauważył Sąd dokonując kontroli zaskarżonych orzeczeń wydanych przez organy obu instancji administracyjnych, jest brak wydania orzeczenia odnośnie działki nr [...] położonej w P. - K.. Zarówno z wniosku z dnia [...] r., jaki i załączonego projektu budowlanego wynika, że inwestor zamierzeniem swym objął działki nr [...] i nr [...], gdy tymczasem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji rozstrzygają sprawę tylko częściowo, tj. odnośnie działki nr [...]. Ustosunkowując się do wniosku skarżących zawartego w skardze odnośnie podjęcia orzeczenia zobowiązującego organ administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w sprawie zmiany użytkowania przedmiotowej nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że sądy administracyjne badają tylko legalność działań administracji publicznej, co oznacza że są w istocie sądami kasacyjnymi w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez administracyjne organy orzekające. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność, w zależności od rodzaju naruszeń prawa. W tej sytuacji, skoro uchybienia procesowe organu orzekającego sięgają w istocie wyjaśnienia zagadnień wstępnego etapu badania podania(wniosku), to brak było podstaw do merytorycznego badania zarzutów skargi i zaskarżonego orzeczenia przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Na podstawie lektury przedłożonych akt administracyjnych, nie sposób nie zauważyć również, że działający z upoważnienia Starosty D. Dyrektor Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w D wyjątkowo nieudolnie i bez znajomości podstawowych reguł procedury administracyjnej i prawa materialnego prowadził postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Określone czynności procesowe podejmowane były, w zasadzie, przez organ I instancji tylko wówczas, gdy nakazał to organ odwoławczy w swojej decyzji i tylko w takim zakresie w jakim istniały zalecenia tego organu. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to powoduje, że Sąd zobowiązany był orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach wydane zostało w oparciu o art. 200 tej ustawy.