II SA/Bd 394/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 października 2007r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 394/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 171 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawa wodnego (tj. z 2005 r., Dz. U. Nr 239, poz. 2019; z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) ustalił dla Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...] świadczenie pieniężne z tytułu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, z których Zarząd Dróg Powiatowych w [...] odnosi korzyść. Określił przy tym, iż wysokość tych świadczeń wynosić będzie: – za lata 2001-2003 – 17 011,50 zł, na poczet, której to kwoty zaliczona zostanie kwota ściągnięta od Zarządu Dróg Powiatowy w [...] przez komornika właściwego Urzędu Skarbowego, – za lata 2004-2006 – 3 x 5 000 zł tj. łączenie kwotę 15 000, 00 zł. Jednocześnie zobowiązał Gminną Spółkę Wodną w [...] do corocznego pisemnego uzgadniania z Zarządem Dróg Powiatowych w [...] zakresu oraz terminu planowanych robót remontowo-konserwacyjnych, urządzeń melioracyjnych zlokalizowanych w pasie drogowym, które poprawiają spływ wód deszczowych i roztopowych z korpusu drogowego. W motywach decyzji organ wskazał, iż korzystanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] z urządzeń melioracyjnych i partycypowanie w kosztach ich utrzymania jest korzystne dla obu stron niniejszego postępowanie. Wysokość zaś świadczeń żądanych przez Gminną Spółkę Wodną w [...] jest symboliczna i nie odzwierciedla rzeczywistych zwiększonych kosztów utrzymania urządzeń melioracyjnych odbierających wody z dróg administrowanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Dróg Powiatowych w [...] oraz Gminna Spółka Wodna [...]. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 171 § 1 oraz art. 64 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (cyt. wyżej), przez przyjęcie, iż skarżący odnosi korzyści z urządzeń melioracji szczegółowej należących do Gminnej Spółki Wodnej w [...] i przyznanie w związku z tym na rzecz wymienionej spółki wodnej świadczenia za lata 2001-2006 na łączną kwotę 32 011,50. Podniósł przy tym, iż ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2004, Nr 204, poz. 2086; z późn. zm.) określająca obowiązki zarządców dróg publicznych, nie nakłada na nich obowiązków w zakresie utrzymywania urządzeń melioracyjnych szczegółowych takich jak rowy czy przepusty melioracyjne, znajdujących się w pasie drogi lub w jej pobliżu, gdyż zarząd dróg dysponuje własnymi, niezależnymi od urządzeń melioracyjnych, urządzeniami odwadniającymi drogi. Wskazał również, iż w myśl przepisów cytowanej wyżej ustawy tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach, za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z drogami, a utrzymanie tego rodzaju obiektów należy do ich posiadaczy. Obowiązek utrzymania rowów i przepustów istniejących w granicach pasa drogowego będzie zatem obciążał zainteresowaną jego funkcjonowaniem spółkę wodną a nie zarządcę drogi. Zdaniem Zarządu Dróg Powiatowych w [...] podstawą do zastosowania przepisu art. 171 ust.1 prawa wodnego (cyt. wyżej) byłoby ustalenie, że jest on posiadaczem gruntów położonych poza pasem drogowym, niezwiązanych bezpośrednio z wykonywaniem przez niego funkcji administratora drogi, na które to grunty urządzenia melioracyjne wywierałyby korzystny wpływ, bowiem jako administrator drogi nie odnosi on żadnych korzyści z urządzeń melioracji szczegółowej. Ponadto odwołujący się wskazał, iż wbrew twierdzeniom Gminnej Spółki Wodnej w [...], nie zanieczyszcza on urządzeń melioracyjnych należących do spółki, gdyż jako zarządca drogi nie produkuje ścieków i nie wprowadza ich do urządzeń melioracyjnych spółki. Wywiódł przy tym, iż wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowów przydrożnych z jezdni przez pobocza nie przyczynia się do zanieczyszczania wody w rozumieniu art. 171 ust.1 prawa wodnego (cyt. wyżej), gdyż rów przydrożny jest elementem odwodniania korpusu drogowego i nie może być zakwalifikowany do urządzeń wodnych wymienionych w art. 9 pkt 19 prawa wodnego (cyt. wyżej). Dodał także, iż aby spółka wodna mogła dochodzić świadczeń od innego podmiotu z tytułu przyczyniania się przez niego do zanieczyszczania wodny, zgodnie z cytowanym wyżej art. 171 prawa wodnego, ochrona wód przed zanieczyszczeniami winna należeć do jej statutowych obowiązków. Zdaniem Zarządu Dróg Powiatowych w [...] również art. 64 ust. 1 a prawa wodnego (cyt. wyżej) nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż urządzeń melioracji szczegółowej wymienionych przez spółkę wodną w jej wniosku nie można zakwalifikować do urządzeń wodnych w rozumieniu przepisu art. 9 ust. 1 pkt 19 tejże ustawy. Odwołujący się podniósł również, iż twierdzenie organu, iż drogi powiatowe będące w jego administrowaniu, na niektórych odcinkach nie odpowiadają wymaganiom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), gdyż brakuje na nich urządzeń odwadniających, nie może być podstawą do uznania, iż Zarząd Dróg Powiatowych w [...] odnosi korzyści z urządzeń melioracyjnych. Odwołujący się wskazał także, iż jako zarządca drogi zobowiązany jest do ich utrzymania i ochrony, tym samym jest zainteresowany koordynacją robót konserwacyjnych wykonywanych w pasie drogowym, dlatego nie uchyla się od partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji przepustów pod drogą, będących nierozłączną częścią ciągu melioracyjnego. Gminna Spółka Wodna w [...] we wniesionym odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji Starosty [...] zakwestionowała punkt trzeci tegoż rozstrzygnięcia, dotyczący uzgadniania zakresu robót z Zarządem Dróg Powiatowych w [...]. Wskazała, iż jej obowiązkiem statutowym jest coroczne wykonywanie konserwacji w pełnym rozmiarze posiadanych urządzeń. Zapis w punkcie 3 dotyczy zaś urządzeń, które są ustawowo utrzymywane i remontowane na koszt administratora drogi. Jej zdaniem punkt trzeci omawianej decyzji powinien zostać zastąpiony następującym zapisem: – podstawą do określenia wartości wykonanych robót konserwacyjnych będą prace wykonane na urządzeniach o bezpośrednim oddziaływaniu wód z pada drogowego wykazanych w przedmiarze robót, – udział Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w kosztach konserwacji wynosić będzie 50% rzeczywistych kosztów, – rozliczenie robót dokonywane będzie kwartalnie po przeprowadzeniu przeglądu i odbioru robót, – do rozliczeń stosowany będzie cennik KNP – cz. 13 Roboty melioracji wodnych i budownictwa wodno-inżynieryjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się na swoje ustalenia zawarte we wcześniejszym orzeczeniu wydanym w niniejszej sprawie, z których wynika, iż interpretacja art. 171 ust. 2 ustawy Prawo wodne (cyt. wyżej) zawarta w uzasadnieniu decyzji odmawiającej Spółce Wodnej w [...] ustalenia świadczeń na jej rzecz jest niezgodna z obowiązującym prawem. Wywiódł również, iż w świetle prawa bezsprzeczne jest, że odprowadzanie wody z pasa drogowego do urządzeń spółki jest korzystne dla zarządcy drogi, bez względu na formę, czy to grawitacyjną czy zorganizowaną i zawsze jest związane z odnoszeniem korzyści przez zarządcę drogi. W przypadku braku urządzeń odwadniających pas drogi, Zarządca musiałby z własnych środków zbudować, a następnie utrzymywać infrastrukturę odwadniającą, ponosząc niewspółmiernie większe koszty, w stosunku do kosztów partycypacji w utrzymaniu urządzeń melioracyjnych. Wskazał także, iż w przyjętym Bilansie poza rowami bezpośrednio przyległymi do pasa drogowego należy również uwzględnić urządzenia oddalone, które w sposób pośredni oddziaływają na odwodnienie infrastruktury drogowej. Dodał ponadto, iż Spółka Wodna, z powodu sąsiedztwa drogi, ma zwiększone koszty utrzymania urządzeń, a najmniejszy zator powodujący zachwianie panujących stosunków wodnych i uwodnienie gruntu, niósłby za sobą duże reperkusje eksploatacyjne dla zarządcy drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję Zarząd Powiatowy Dróg w [...] wniósł o jej uchylenie, jako naruszającej prawo materialne przez niewłaściwą interpretacje i błędne zastosowanie art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (cyt. wyżej). W uzasadnieniu skargi podniósł, iż dochodzone przez Gminną Spółkę Wodną w [...] świadczenie z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń melioracyjnych spółki skierowane jest przeciwko skarżącemu, stąd jest on legitymowany do zaskarżenia decyzji w tym przedmiocie. Skarżący zakwestionował twierdzenia organów obu instancji, iż odnosi korzyści z urządzeń melioracji szczegółowej należących do Gminnej Spółki Wodnej w [...], nie posiada on bowiem gruntów rolnych, których odwodnieniu mogłyby służyć rowy i przepusty melioracyjne. Wskazał również, iż art. 171 ust.1 oraz art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego (cyt. wyżej) nie mogą stanowić podstawy prawnej do przyznania spółce wodnej świadczenia od zarządcy drogi. Powołał się przy tym na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2000, Nr 71, poz. 838; z późn. zm.)., określającej zamknięty katalog obowiązków zarządcy drogi, wywodząc iż regulacja ta stanowi dla zarządcy drogi lex specialis w stosunku do przepisów prawa wodnego i w sprawach odmiennie uregulowanych ma pierwszeństwo przed przepisami prawa wodnego. Tym samym spod działania przepisu art. 171 ust. 1 Prawa wodnego wyłączone są zarządy dróg. Strona skarżąca podniosła również, iż ze względu na to, że rowy i przepusty wskazane we wniosku Gminnej Spółki Wodnej w [...] pełnią funkcje melioracyjne, to obowiązek ich utrzymania spoczywa na Spółce Wodnej, nie zaś na Zarządcy Dróg. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie ewentualnie o odrzucenie. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko zajęte w podobnych sprawach przez składy orzekające sądów administracyjnych, a także Ministra Środowiska i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu, stwierdził, iż art. 171 Prawa wodnego może stanowić podstawę do ustalenia świadczenia na rzecz spółki wodnej od zarządu dróg w związku z korzystaniem z urządzeń tejże spółki przez zarząd drogi. Przywołał również stanowisko zajęte przez Gminną Spółkę Wodną w [...], z którego wynika, iż skarżący odnosi korzyści z urządzeń melioracji szczegółowych objętych działalnością tej Spółki. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych nie jest uprawnionym organem do składania skargi, bowiem Zarząd Dróg Powiatowych nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Strona skarżąca nie ma również legitymacji czynnej i zdolności sądowej w niniejszej sprawie. Podniosło także, iż zarządcą dróg powiatowych w rozumieniu ustawy jest zarząd powiatu, a Zarząd Dróg Powiatowych jest jedynie jednostką organizacyjną powiatu. Ze skargą wystąpiła zatem jednostka organizacyjna powiatu, w zastępstwie której decyzję wydał Starosta [...]. W związku z tym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarząd powiatu nie miał legitymacji do wniesienia skargi, ingerując tym samym w proces wydania i wykonania swojej decyzji administracyjnej. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieczytelność dwóch z trzech podpisów złożonych pod uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...], Nr [...] w sprawie upoważnienia dyrektorów jednostek organizacyjnych Powiatu [...] do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności jednostki, podnosząc przy tym, iż Zarząd Powiatu [...] składa się z pięciu osób. Dodał również, iż skarżący nie przedłożył odpisu protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu, ani też regulaminu organizacyjnego, co uniemożliwia ustalenie czy uchwała ta została podjęta zgodnie z prawem. Wskazał także, iż od czasu podjęcia tej uchwał skład Zarządu Powiatu mógł ulec zmianie, a zatem Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] powinien przedłożyć nowe upoważnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W związku z tym należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych powodów aniżeli w niej wskazano. Rozpatrując niniejszą sprawę, po pierwsze należy wskazać, iż nietrafnym jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Zarząd Dróg Powiatowych, występuje w niniejszej sprawie w zastępstwie Powiatu [...], którego jest jednostką organizacyjną. Kwestie upoważnienia do występowania w imieniu powiatu reguluje przepis art. 48 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592; z późn. zm.), zgodnie z którym zarząd powiatu może upoważnić pracowników starostwa, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu. Upoważnienie dla Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w [...]. Należy ponadto wskazać, iż wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Powiat [...]i, zastępowany przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] ma interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, bowiem sprawa ta dotyczy nałożenia obowiązku ponoszenia określonych wydatków przez jego jednostkę organizacyjną. Należy przy tym mieć na względzie, iż Starosta [...] został wyłączony z rozstrzygania niniejszej sprawy, jako organ I instancji właśnie ze względu na posiadany interes prawny w sprawie. Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż strona skarżąca wnosząc skargę ingeruje w proces wydawania i wykonywania swojej decyzji administracyjnej. Dokonując oceny kwestionowanej decyzji, należy mieć na uwadze, iż jest ona decyzją kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji zawarta jest w przepisie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) – dalej k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać tego typu decyzję, gdy postępowania w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, to jest, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub też postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzonej, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinna spełniać wymogi określone w art. 107 k.p.a., a zatem między innymi dotyczące jej uzasadnienia. W świetle art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji winny być wyjaśnione okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie oraz wpływ tychże okoliczności na treść rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uzasadnienia winno wynikać jakie okoliczności wpłynęły na to, że organ odwoławczy zastosował ten przepis, a zatem na czym polegało rażącego naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, które było podstawą do wydania takiej decyzji. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję wskazać należy, iż nie wynika z niej czym kierował się organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skoncentrowało się bowiem w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji na wskazaniu argumentów przemawiających za stanowiskiem zajętym przez organ I instancji, a zatem wskazujących na konieczność partycypowania przez Zarząd Dróg Powiatu [...] w kosztach urządzeń melioracyjnych. Nie przytoczyło natomiast w sposób wyraźny żadnej argumentacji świadczącej o tym, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego i że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołało się jedynie przepis art. 7 k.p.a., formułujący zasadę ogólną prawdy obiektywnej, nie wskazując jednakże, iż naruszenia tego właśnie przepisu dopuścił się organ I instancji. W związku z tym nie można uznać, by organ ten wskazał na zaistnienie przesłanek do wydania decyzji na postawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Brak argumentacji świadczącej o wadliwości decyzji organu I instancji, prowadzi do tego, iż trudno dostrzec logiczny związek i zgodność pomiędzy rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza również określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie, z którą organ zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy. Dodać należy również, iż ze względu na charakter wydanej decyzji właściwe jej uzasadnienie jest istotne dla organu I instancji. Wskazanie przepisów, których naruszenia dopuścił się organ I instancji, pozwala bowiem na uniknięcie tych samych błędów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ. Podnieść należy również, iż dostrzeżone sprzeczności między rozstrzygnięciem i uzasadnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uniemożliwiły Sądowi ocenę prawidłowości podjętego przez tenże organ rozstrzygnięcia. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy w zw. z § 18 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348; z późn. zm.) oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193; z poźn. zm.).