II SA/Łd 802/07

Dnia 24 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 roku sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. P. kwotę 5.117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 2 uchwały [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty (Dz. Urz. Woj. [...] [...]), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 73.980 zł (słownie: siedemdziesiąt trzy tysiące dziewięćset osiemdziesiąt złotych) dla P. P., właścicielki nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 65/3 obr. [...], o powierzchni 27919 m2, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Ustalono, że w dniu 8 września 2006 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 65/3 obr. [...], spowodowanego jej podziałem na działki: 65/5, 65/6. Podział ww. nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Ł. w postanowieniu z dnia [...], które stwierdzało zgodność proponowanego podziału z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie m.in. czterech budynków mieszkalnych wolnostojących jednorodzinnych. Powyższy podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], która stała się ostateczna z dniem 16 czerwca 2006r. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 2 uchwały [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 73.980 zł (słownie: siedemdziesiąt trzy tysiące dziewięćset osiemdziesiąt złotych) dla P. P., właścicielki nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 65/3 obr. [...], o powierzchni 27919 m2, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 65/5, 65/6. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wydanie decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek wniesienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem uwarunkowane jest: - podjęciem uchwały przez Radę Miejską w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej i taką uchwałę Rada Miejska w Ł. podjęła w dniu [...] ustalając na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem, - wydaniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], która stała się ostateczna z dniem 16 czerwca 2006 r.), - wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem, co potwierdza operat szacunkowy z dnia 24 października 2006 r., sporządzony na zlecenie Urzędu Miasta w Ł., przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., - wszczęciem z urzędu, na mocy art. 61 kpa, postępowania administracyjnego i zawiadomieniem właściciela o powyższym. Organ powołując się na treść art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż dokonano z urzędu wyceny w odniesieniu do wartości przed i po podziale przedmiotowej nieruchomości, a podział spowodował wzrost jej wartości. Powołując się na treść operatu, organ podkreślił, iż "różnica w wartości opisanej nieruchomości po podziale (601.090 zł) oraz przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (453.130 zł), na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zamyka się w kwocie 147.960 zł, z czego 50 % stanowi kwotę 73 980 zł (opłata adiacencka)". Od decyzji tej odwołanie złożyła P. P. załączając operat szacunkowy wykonany na jej zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego W. P.. Wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 9.000 zł. (wyliczonej w oparciu o operat W. P.) lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego B. L. W uzasadnieniu odwołania P. P. wskazała przede wszystkim na nadmierne i niczym nieuzasadnione zaniżenie wartości nieruchomości przed podziałem. Wskazała w związku z tym, iż prawidłową wartość tej nieruchomości wyliczył i przedstawił w kontroperacie, załączonym do odwołania, rzeczoznawca W. P.. W szczególności odwołująca wskazała, że z wyliczeń rzeczoznawcy powołanego przez Gminę Ł.– B. L. wynika, że wartość działki Nr 65/3 przed podziałem w czerwcu 2006 r. wynosiła ok. 15, zł za 1 m2. Odwołująca się dostarczyła w związku z tym dowód w postaci aktu notarialnego z 27 lipca 2001 r., z którego wynika, że Gmina Ł. nabyła od niej część nieruchomości pochodzącej z działki 65/3, płacąc już wtedy, czyli 5 lat wcześniej po ponad 50 zł za 1m2. Zarzuciła w związku z tym, że organ I instancji, mając wiedzę jako strona powołanej wyżej transakcji o rzeczywistej wartości działki Nr 65/3 przed podziałem, w sposób bezkrytyczny przyjął do wydawanej decyzji zaniżoną wartość działki 65/3 przed podziałem, aby w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym i prawnym ustalić zawyżoną opłatę adiacencką. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez P. P. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołując przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami: art. 4 pkt 11 (zawierający definicję legalną opłaty adiacenckej), art. 98a (stanowiący podstawę ustalenia opłaty w wyniku podziału nieruchomości), artykułów 149, 150, 152 i 154 (regulujących określanie wartości nieruchomości) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 270, poz. 2109) organ odwoławczy skonstatował zgodność działania organu I instancji z prawem. Następnie przedstawił ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty adaiacenckiej uznając go za spójny i logiczny oraz uwzględniający wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Odnosząc się do przedłożonego przez Odwołującą kontroperatu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i stwierdził, że jest on niewiarygodny i nie może stanowić skutecznego i wystarczającego dowodu w sprawie. Zarzucił, iż w operacie W. P. do oszacowania wartości przyjęto 17 transakcji, z których 14 to transakcje zupełnie nieprzystające do przedmiotu wyceny, dotyczące wykupu gruntów przez Miasto Ł. na cele inwestycji publicznej. Ponadto stwierdził, że w wycenie nie została uwzględniona tak ważna cecha jak przeznaczenie terenu, a do określenia wartości zostały przyjęte transakcje zawarte po dacie, na którą określano wartość. Skargę na tę decyzję złożyła P. P. zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego, art. 98a, art. 175 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11, 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie co skutkowało nadmiernym obniżeniem wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem, - przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, 8, 75 § 1, 78 § 1, 79 § 2, 81 i 89 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rozbieżności w opiniach biegłych, pomimo złożonego przez skarżącą wniosku dowodowego w tym przedmiocie oraz pominięcie innych złożonych dowodów, a także zaistniałej potrzebie uzgodnienia na rozprawie spornych interesów stron. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej kwotę 64980 zł. lub jej zmianę i ustalenie, ze opłata adiacencka wynosi 9000 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określa natomiast granice orzekania, stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę, analizowaną w kontekście wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej P. P.. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie administracyjne prowadzone przez upoważnione organy na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6-16 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ administracji obowiązek dopuszczania jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem w sprawie mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Statuują także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (80 k.p.a.). Obowiązująca w polskim prawie administracyjnym zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, iż organ rozpatrując materiał dowodowy nie może w swojej ocenie pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest swoje stanowisko logicznie i przekonywująco uzasadnić. Treść uzasadnienia decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku poprzedzać powinno więc dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona – stosownie do wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przechodząc do oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy na wstępie, że organ II instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego, nie dochował w szczególności zasad prowadzenia postępowania dowodowego i nie wskazał w sposób prawidłowy prawnej argumentacji swojego stanowiska. Zasadnicze znaczenie ma w tym przypadku przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału wzrośnie wartość nieruchomości. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Uchwałą [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2001 r. Nr 53, poz. 508) Rada Miejska w Ł. ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem. Opłata adiacencka ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej. Wartość nieruchomości przed i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi według cen na dzień wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości mieć więc tutaj będzie kwestia ustalenia wartości konkretnej nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału. Ustalenie tego faktu jest istotne zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty (konieczność zbadania, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność obliczenia wysokości opłaty. Podstawą obliczenia opłaty bowiem jest różnica wartości nieruchomości przed i po podziale. Ustawodawca nie pozostawił jednak w tym względzie organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartości te muszą być określane przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że opinie przedstawione w sprawie, zarówno opinia sporządzona dla organu I instancji, jak i wykonana później opinia na zlecenie skarżącej, w przedmiocie ustalenia wartości spornej działki przed i po podziale zostały sporządzone przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych. Bezsporne jest także, że opinie te istotnie różniły się między sobą, zwłaszcza w zakresie ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem. Miało to oczywisty wpływ na różnicę w określeniu wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji - na obliczenie opłaty adiacenckiej. Przy czym ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidziała specjalny tryb postępowania na wypadek powstania istotnych rozbieżności w opiniach sporządzonych przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych, dotyczących tej samej nieruchomości. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 157 powoływanej ustawy, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Postępowanie przewidziane w powołanym przepisie ma na celu ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W jego wyniku zazwyczaj nie dochodzi do określenia wartości nieruchomości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, chociaż taka możliwość nie jest wykluczona. W przypadku zaistnienia różnic w wycenie nieruchomości organ może również zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Organ odwoławczy jednak nie zastosował tego przepisu i nie zapewnił, aby wyjaśnienie sprawy w tym zakresie nastąpiło zgodnie z art. 157 powoływanej ustawy, lecz wbrew tej regulacji dokonał samodzielnej oceny złożonych operatów. Dokonana w tym zakresie przez organ ocena materiału dowodowego jest nieprawidłowa i niezgodna z zasadami dowodowymi, wynikającymi z powoływanych powyżej przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 k.p.a., co skutkuje przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie nie może bowiem wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Poza ten zakres oceny i przydatności opinii dla rozstrzygnięcia sprawy organ nie powinien jednak wykraczać. Zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy ustawy przewidują specjalny tryb weryfikacji rozbieżnych opinii przez organizację rzeczoznawców majątkowych, która dokonuje wiążącej oceny w oparciu o zasady wyceniania nieruchomości wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Sąd uznał, iż materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie był wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Niezależnie więc od tego, iż to zaniechanie dotyczyło organu odwoławczego i spowodowało, iż wbrew art. 7 i 77 § 1 k.p.a. orzekał bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, koniecznym było z punktu widzenia zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, uchylenie również orzeczenia pierwszej instancji. Strona ma bowiem prawo, aby dotycząca ją sprawa administracyjna została merytorycznie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy dwóch instancji. W następstwie powyższego, organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie i dysponując dwoma różnymi operatami szacunkowymi opracowanymi przez rzeczoznawców majątkowych powinien podjąć czynności weryfikacyjne w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bowiem tylko w taki sposób przeprowadzona ocena będzie odpowiadać wymaganiom ustawy i zasadzie legalności działania organów administracji. A wynik tak dokonanej oceny będzie wiążący dla organu i wyznaczy dalszy zakres działań zmierzający do prawidłowego zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, § 14 ust. 2 pkt 1 i § 6 pkt 6 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.