II SA/Lu 642/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz J. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 642/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt napraw urządzeń klimatyzacyjnych, grzewczych i instalacji elektrycznych na działce nr [...], położonej w B. P. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy postępowania, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż podnoszone przez odwołującego się J. K. Kolegium ustaliło, że planowana inwestycja, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, została już zrealizowana, bowiem istniejący na działce nr [...] budynek gospodarczy jest już wykorzystywany jako punkt naprawy urządzeń klimatyzacyjnych, grzewczych i instalacji elektrycznych. Inwestor nie planuje żadnych prac budowlanych, bowiem budynek został już przystosowany do prowadzonej działalności, zostało także wykonane utwardzenie terenu. W ocenie Kolegium potwierdzają to załączone do akt sprawy zdjęcia i wyjaśnienia właścicielki nieruchomości sąsiedniej. Ponadto w trakcie oględzin zostały wykonane zdjęcia potwierdzające wykonanie zamierzenia inwestycyjnego w sposób określony we wniosku. Kolegium ustaliło również, że w roku ubiegłym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie co do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego bez wymaganego prawem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i w trakcie tego postępowania zostało ustalone, że odwołujący się prowadzi w tym obiekcie działalność polegającą na naprawie urządzeń klimatyzacyjnych. W tej sytuacji Kolegium uznało, że postępowanie zmierzające do ustalenia warunków dla zabudowy już zrealizowanej jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. K., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu decyzji skarżący podniósł, że faktycznie rozpoczął w budynku gospodarczym na swojej działce działalność gospodarczą polegającą na naprawie urządzeń chłodniczych i klimatyzacyjnych, jednak po wszczęciu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego przepisami pozwolenia, zaprzestał tej działalności. Ponadto trudno mówić o zrealizowaniu przez skarżącego inwestycji, bowiem planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania nie wiąże się z żadnymi pracami budowlanymi. Fakt, że skarżący zaprzestał działalności świadczy o tym, że budynek uzyskał ponownie przeznaczenie budynku gospodarczego. W świetle powyższego skarżący uważa, że mógł ubiegać się o wydanie warunków zabudowy, a organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać zarzuty od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji właścicielka nieruchomości sąsiedniej – A. W. złożyła dodatkowe wyjaśnienia, z których wynika, że działalność gospodarcza na działce skarżącego jest nadal prowadzona, na dowód czego załączyła plik zdjęć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami). Stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy planowanej, a zatem przyszłej zmiany sposobu użytkowania. Jak słusznie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustalenie w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, że zmiana sposobu użytkowania została już faktycznie dokonana czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowe jest także stanowisko Kolegium, że stwierdzenie przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nakazuje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie brak było jednak podstaw do podjęcia takiej decyzji przez organ drugiej instancji. Zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie wskazywał bowiem w sposób jednoznaczny na dokonanie przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło natomiast jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, nie miało zatem wystarczających podstaw do przyjęcia, że skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania. Powoływane przez organ odwoławczy wyjaśnienia właścicielki nieruchomości skarżącej – A. W. (k. 6 akt administracyjnych) i zdjęcia wykonane przez architekta sporządzającego analizę obszaru sąsiadującego z działką skarżącego (k. 8 akt administracyjnych) nie dawały podstaw do ustalenia, że przed wydaniem decyzji w sprawie warunków zabudowy dokonana została zmiana sposobu użytkowania, czyniąca dalsze postępowanie bezprzedmiotowym. Wprawdzie jest poza sporem, że sprawa zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego należącego do skarżącego była przedmiotem postępowania prowadzonego w 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w postępowaniu tym ustalono, że skarżący dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, jednak postępowanie to zakończyło się przed złożeniem wniosku w sprawie niniejszej. Decyzją z dnia 12 grudnia 2006 r. (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu jako budynku gospodarczo-garażowego (k.10 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest równoznaczny ze stwierdzeniem faktu dokonania zmiany sposobu użytkowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Stanowiska tego nie można podzielić. Ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest jedynie dowodem tego, że skarżący dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania przed jej wydaniem, nie może natomiast stanowić dowodu na okoliczność zmiany sposobu użytkowania po jej wydaniu. Dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma nie tylko ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania została dokonana, ale ustalenie, że stan ten nadal istnieje. Tylko bowiem w takim przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby bezprzedmiotowe. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania i przywrócenie następnie poprzedniego sposobu użytkowania pozwalałoby na ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy po przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania. Obowiązkiem organów administracji w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego było więc ustalenie aktualnego w dacie rozstrzygania sprawy stanu faktycznego, w szczególności wyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla ustalenia, czy zmiana sposobu użytkowania została już dokonana. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie tej okoliczności. Przede wszystkim nie wyjaśnił, czy skarżący podporządkował się nakazowi wynikającemu z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2006 r. W szczególności nie zażądał wyjaśnień od skarżącego, nie zwrócił się też do organu nadzoru budowlanego o informację co do dalszego toku postępowania w sprawie zakończonej decyzją, nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Tymczasem, jak wynika ze złożonego przez skarżącego na rozprawie pisma z dnia 28 grudnia 2006 r. (data wpływu do organu: 15 stycznia 2007 r. – k.34 akt postępowania sądowego), skarżący zawiadomił organ nadzoru budowlanego, że przywrócił poprzedni sposób użytkowania budynku gospodarczego. Wyjaśnienia wymagało więc, czy organ nadzoru podjął w związku z tym pismem jakiekolwiek czynności mające na celu kontrolę wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Z dokumentacji zebranej przez organ pierwszej instancji nie wynikało bowiem w ogóle, czy skarżący przywrócił poprzedni sposób użytkowania. Należy zauważyć, że dołączone do analizy obszaru sąsiadującego zdjęcia nie obrazują zmiany sposobu użytkowania, przedstawiają bowiem budynek gospodarczy z zewnątrz i fragment podwórka. Ze zdjęć tych nie wynika, czy i w jaki sposób budynek jest użytkowany, pomijając już fakt, że nie wiadomo, kiedy zdjęcia zostały wykonane. Ponadto, co uszło uwadze organu odwoławczego, organ pierwszej instancji ustalił w uzasadnieniu decyzji, że "w dniu, kiedy dokonano wizji w terenie wnioskowany do zmiany sposobu użytkowania budynek gospodarczo garażowy był zamknięty, tzn., że nie była w nim prowadzona żadna działalność usługowa". Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do tego ustalenia, stwierdzając, że załączone do akt zdjęcia potwierdzają stan zainwestowania na działce skarżącego. Należy w tym momencie wyjaśnić, że zmiana sposobu użytkowania nie musi wiązać się z wykonywaniem robót budowlanych. W myśl przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zmianą sposobu użytkowania jest podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W rozpoznawanej sprawie budynek gospodarczy nie wymagał ani budowy, ani przebudowy w celu zmiany sposobu użytkowania, co nie jest kwestionowane. Dlatego nie jest trafne powoływanie się przez Kolegium na fakt, że inwestycja została już zrealizowana. Okoliczność, że teren działki przed budynkiem został utwardzony (wyłożony kostką brukową) również nie ma znaczenia, bowiem wykonanie tej inwestycji nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego. Zaskarżona decyzja wydana została zatem bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, co narusza przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji mimo braku jednoznacznych ustaleń dających podstawę do umorzenia postępowania narusza także przepisy art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie wyjaśni organ odwoławczy, czy skarżący przywrócił poprzedni sposób użytkowania budynku, czyli wyjaśni, czy budynek ten jest wykorzystywany jako budynek gospodarczo-garażowy dla potrzeb skarżącego i jego rodziny, czy też budynek użytkowany jest jako zakład naprawy urządzeń klimatyzacyjnych, grzewczych i elektrycznych. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Ustalając tę okoliczność mieć będzie Kolegium na uwadze, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej, lecz ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania konkretnego obiektu budowlanego. Nie może mieć więc przesądzającego znaczenia fakt istnienia szyldu prowadzonej przez skarżącego firmy, skoro szyld ten nie jest umieszczony na budynku gospodarczym, będącym przedmiotem wniosku, lecz na budynku mieszkalnym, którego wniosek nie dotyczy. Tylko ubocznie zauważyć należy, że skarżący może prowadzić firmę, nie wykorzystując do tego celu budynku gospodarczo-garażowego. Z tego zatem także względu duża liczba samochodów różnych typów widoczna na zdjęciach wykonanych przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej nie jest jedynym i przesądzającym dowodem na okoliczność, że skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. O wykorzystywaniu budynku gospodarczego na zakład naprawy urządzeń klimatyzacyjnych, chłodniczych i elektrycznych świadczyć mogą zeznania świadków – sąsiadów nieruchomości lub innych osób posiadających wiedzę w tej sprawie. Ponadto organ może także przesłuchać strony w trybie art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych pozostaną niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.