II SA/Gd 526/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. i Cz. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 20 października 2006 r., nr BK-7330/133/2005, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz H. K. i Cz. K. kwotę 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 20 października 2006 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił H. i C. K. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji zabudowy zagrodowej w tym budowy budynku mieszkalnego, budynku stodoły oraz budynku gospodarczo-garażowego, na terenie działki nr [...] w miejscowości Z., gmina K. Organ wskazał na niespełnienie przez wnioskodawców warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w jego ocenie w niniejszej sprawie brak jest zgodności przedmiotowego projektu z przepisami odrębnymi, w tym przypadku z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz. 592) oraz z art. 55³ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 - Kodeks cywilny. Wójt uznał, że inwestor nie wykazał, że posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów szczegółowych ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz Kodeksu cywilnego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i C. K. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania strony postępowania wyjaśniły, że działka nr [...] jest położona na terenie przeznaczonym pod działalność rolniczą i w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących gospodarstw i siedlisk rolniczych w obrębie wsi Z. Do nieruchomości prowadzi droga gminna. Pokreślono, że w sąsiedztwie istnieją bądź są realizowane obiekty mieszkalne lub gospodarskie. Odwołujący się podnieśli, iż w ich ocenie logicznym byłoby kontynuowanie na tym terenie zabudowy nawiązującej formą i przeznaczeniem do zabudowy sąsiedniej już istniejącej, która jest zbieżna z zaplanowanym przez inwestorów budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Ponadto wskazano, że Gmina od 2000 r. pobiera podatek rolny od przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 czerwca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 oraz w związku z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz. 592) oraz z art. 55 ³ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji powołał powyższe przepisy oraz dokonał ich szczegółowej analizy, w wyniku której uznał, że działka nr [...] w Z. nie stanowi gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz k.c. Z definicji zawartej w przepisach art. 55 ³ k.c. oraz art. 2 ust. 2 o kształtowaniu ustroju rolnego organ drugiej instancji wywiódł, że gospodarstwa rolnego nie stanowią istniejące samoistnie grunty rolne (ewentualnie wraz z gruntami leśnymi). W ocenie organu, aby możliwym było uznanie danych gruntów za gospodarstwo rolne konieczne jest żeby w ich skład wchodziły również budynki, urządzenia, inwentarz. Wszystkie te elementy muszą stanowić zorganizowaną całość. Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium stwierdziło, że w świetle przedstawionych przez organ odwoławczy wywodów nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. i C. K. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organów obu instancji, że gospodarstwem rolnym jest tylko rola wraz z inwentarzem oraz budynkami gospodarczymi. Taka interpretacja prowadzi do nadużycia prawa. Uznanie prawdziwości tego twierdzenia doprowadziłaby do sytuacji, w której brak w gospodarstwie na przykład inwentarza oznaczałoby utratę przez to gospodarstwo statusu gospodarstwa rolnego. Ponadto, strony postępowania powołując się na art. 55 ³ k.c. podkreśliły, że projektowane budynki, mające zostać zrealizowane na przedmiotowej działce stanowić będą zorganizowaną całość, a tym samym dopełnienie gospodarstwa i dadzą możliwość właściwego zagospodarowania gruntów. Ponownie wskazano, że skarżący opłacają podatek rolny za przedmiotową nieruchomość oraz uzyskują dopłaty z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które przysługują tylko rolnikom. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd badając przedmiotową sprawę uznał, iż skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o niewłaściwą interpretację przepisów art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W szczególności pozbawione podstawy prawnej jest stwierdzenie, że ustalenie dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz. 592) oraz z art. 55 ³ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający pozytywne warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc ...; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodatkowo w niniejszej sprawie organy przywołały przepis art. 61 ust. 4 powyższej ustawy, który stanowi, że przepisu ust. 1 pkt. 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z ta zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości – skarżący od dnia 11 stycznia 2000 r. są właścicielami działki nr [...]w miejscowości Z., gmina K. o powierzchni [...] ha. Z rejestru gruntów wynika, że grunty orne stanowią [...] ha, łąki i lasy zajmują pozostałą część działki. Przedmiotowa działka jest użytkowana rolniczo, o czym świadczą dołączone do akt sprawy dokumenty dotyczące wymiaru podatku rolnego oraz przyznania skarżącym unijnych dotacji. Zamiarem skarżących jest realizacja na przedmiotowej działce zabudowy zagrodowej, w tym budowa budynku mieszkalnego, budynku stodoły oraz budynku gospodarczo-garażowego. Decyzja organów obu instancji odmawia im prawa do realizacji powyższej inwestycji. Z interpretacji obowiązujących przepisów dokonanej przez rzeczoznawcę sporządzającego na zlecenie Wójta "Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" dla planowanego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego, powtórzonej następnie przez organy obu instancji wynika, że inwestorzy nie mogą uzyskać decyzji o warunkach zabudowy ponieważ nie wykazali, że posiadają gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz Kodeksu cywilnego. Jako podstawę prawną decyzji odmownej organy wskazały przytoczony wyżej w całości przepis art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopatrując się sprzeczności planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, w tym przypadku art. 2 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz z art. 55³ Kodeksu cywilnego. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego zawiera ustawową definicję pojęcia "gospodarstwo rolne" stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarstwie rolnym" należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego. Zgodnie z przepisem art. 55 3 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy wskazane wyżej przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i Kodeksu cywilnego mogą stanowić przepisy odrębne wskazane w art. art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Katalog przepisów odrębnych przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego zależy niewątpliwie od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego lub górniczego. Jednakże, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przepisy te powinny pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym znaczeniu, że powinny odnosić się bezpośrednio do ustalania warunków zabudowy na terenie w jakiś sposób szczególnym - ze względu na bliskość granicy, lokalizację zabytków, parków krajobrazowych lub powinny być związane ze szczególnym zamierzeniem inwestycyjnym, na przykład zanieczyszczającym środowisko. W tym miejscu należy przypomnieć należy, że prawo własności jest fundamentalnym prawem chronionym przez Konstytucję RP i prawo Unii Europejskiej. Wskazuje na to także treść przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z powyższymi gwarancjami przepisów ograniczających prawo własności, w którym zawiera się prawo do zagospodarowania własnej działki, nie wolno interpretować rozszerzająco lub dowolnie. W szczególności nie należy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego traktować jako przepisów odrębnych wskazanych w art. art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego zadaniem tej ustawy jest poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolniczych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o właściwych kwalifikacjach, natomiast nie odnosi ona się do problemu zagospodarowania użytkowanych rolniczo działek. Podobnie definicja ustawowa "gospodarstwa rolnego" zawarta w art. 2 pkt. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, odsyłająca do przepisu art. 55 3 k.c. dotyczy tego pojęcia użytego w treści tej właśnie ustawy i nie może być stosowana przy ocenie warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym odwołanie się przez organy obu instancji do przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego jest błędne. Interpretacja pojęcia "gospodarstwo rolne" zawartego w 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być dokonana zgodnie z duchem tej właśnie ustawy stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Dokonana przez organy interpretacja, że warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej może uzyskać jedynie właściciel gospodarstwa rolnego w pojęciu art. 55 3 k.c., które składa się z gruntów rolnych wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem prowadzi do absurdalnej konkluzji, że na terenie Rzeczpospolitej Polskiej nie mogą powstawać żadne nowe gospodarstwa rolne i jest w sposób rażący błędne. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na nadal aktualne orzecznictwo NSA, który w kilku orzeczeniach, między innymi w wyroku z dnia 20 września 1991 r. (II SA 669/91, ONSA 1992/26) oraz postanowieniu z dnia 7 maja 1997 r. (II CK 197/97, Wokanda 1997/9/9) zajął jednoznaczne stanowisko co do rozumienia pojęcia "gospodarstwa rolnego" zawartego w przepisie art. 55 3 k.c., twierdząc, że brak któregokolwiek ze składników gospodarstwa rolnego (na przykład inwentarza żywego, gruntu, budynków i.t.p.) nie świadczy o tym, że pozostałe składniki (na przykład grunty) nie stanowią gospodarstwa rolnego, ponieważ najistotniejszym składnikiem gospodarstwa rolnego sensie przedmiotowym jest grunt rolny. Bez niego nie może bowiem istnieć gospodarstwo rolne. W okolicznościach niniejszej sprawy należy zatem przyjąć, że zastosowanie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi jedynie do wyłączenia zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1, ustawy oczywiście po ustaleniu, że powierzchnia działki nr [...] przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie K. Należy podkreślić także, że nawet gdyby zapis planu nadawał określonej działce charakter gruntu rolnego, nie stałoby to na przeszkodzie realizacji na tym gruncie zabudowy zagrodowej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu na cele produkcji rolnej oznacza dla właściciela terenu uprawnienie do jego wykorzystania w sposób zapewniający jak najlepsze efekty gospodarcze, w tym do utworzenia siedliska. Jego wzniesienie nie zmieni rolnego charakteru gruntów (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1996 r. III CZP 47/96 - Wokanda 1996 nr 7 i art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 16 poz. 78). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. (a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien zlecić wykonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem uwag zawartych w treści uzasadnienia, w szczególności dokonanej przez Sąd interpretacji obowiązujących przepisów. W szczególności należy zwrócić uwagę, aby ponownie sporządzona analiza odnosiła się do przedmiotowej działki nr [...] (analiza znajdująca się w aktach sprawy jako przedmiot badania wskazuje działkę nr [...], niewydzieloną w załączniku graficznym), ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) analiza stanu faktycznego oraz ocena ustalonego stanu w świetle obowiązujących przepisów należy do organu, a nie do biegłego któremu zlecono wykonanie analizy. W żaden sposób wywody prawne biegłego nie są dla organu wiążące i nie zwalniają go od samodzielnego przeprowadzenia postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.