II SA/Ol 821/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. K., B. K., E. S., W. U., J. S., A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego – niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), przekazało wniosek W. S., a po jego śmierci podtrzymany przez spadkobierców, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]", znak "[...]", o przejęciu w całości na własność Państwa, bez odszkodowania, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego o pow. "[...]" ha położonego we wsi "[...]", grom. "[...]", pow. "[...]", zapisanego w rejestrze gruntów pod pozycją "[...]" jako własność B. S., według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia "[...]" przekazał według właściwości do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosek W. S., a po jego śmierci podtrzymany przez spadkobierców, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]", znak "[...]", i powołując się na art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazał, iż organem właściwym w sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze. SKO podniosło, powołując się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro wśród spraw przekazanych gminom czy też kierownikom urzędów rejonowych - na mocy ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) - brak jest spraw określonych w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to należy uznać, że sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły od 27 maja 1990r. do właściwości administracji rządowej, a od 1992r. do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Ponieważ organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest minister właściwy do spraw rolnictwa, to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego jako opuszczonego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wnioskiem z dnia "[...]", znak "[...]", Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku W. S., a po jego śmierci podtrzymanego przez spadkobierców, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]" znak "[...]". W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż wobec nie istnienia w obowiązującym systemie prawnym organu (Powiatowej Rady Narodowej), który wydał kontrolowaną decyzję, w niniejszej sprawie jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy, co wynika z art. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły jako zadania własne kompetencje rad narodowych. Z kolei w myśl art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do gmin są samorządowe kolegia odwoławcze. Powyższe prowadzi do wniosku, jak wskazał, iż to kolegium jest właściwym organem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia "[...]", nr "[...]", w sprawie przekazania do załatwienia według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosku W. S., a po jego śmierci podtrzymanego przez spadkobierców, o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art.134 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że analiza przepisów k.p.a. pozwala wyróżnić następujące kategorie podmiotów postępowania, którym przysługuje prawo wniesienia zażalenia na określone rodzaje postanowień, m.in.: strona postępowania, organizacja społeczna, organizacja społeczna na prawach strony, zainteresowany, świadek, biegły i osoba trzecia. W związku z tym należy przyjąć, że zażalenie jest niedopuszczalne jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto Kolegium wskazało, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Organem takim niewątpliwie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dlatego jego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest dopuszczalny. Skargę na to postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K., B. K., E. S., W. U., J. S. i A. B. Wskazali, iż zaskarżone postanowienie uważają za niesłuszne z tego względu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że gospodarstwo rolne jest własnością ich zmarłej matki, a oni jako jej następcy prawni maja prawo do rekompensaty po tych gruntach. Podali też, że ich skarga ma na celu ostateczne ustalenie właściwego organu do rozpoznania ich sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący wyrażają swoje niezadowolenie z zaskarżonego postanowienia podnosząc w skardze, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż przysługuje im rekompensata za grunty przejęte bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. Wskazać należy, iż kwestionowane przez skarżących postanowienie nie odnosi się w swojej treści do problemu, który legł u podstaw skargi. Przy ocenie legalności tego aktu chodzi wyłącznie o zagadnienia proceduralne, a nie materialnoprawne. Zaskarżony akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niedopuszczalności odwołania, wydany w trybie art. 134 k.p.a., ma charakter wyłącznie procesowy i stwierdza jedynie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł zwrócić się, na podstawie art. 127 k.p.a., z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone postanowienie nie kończy zatem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]"., znak "[...]", bowiem nie dotyczy tej merytorycznej kwestii. Zagadnienie dotyczące ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego jako opuszczonego będzie przedmiotem dalszego postępowania prowadzonego już przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przechodząc do analizy przepisów zastosowanych w sprawie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać albo z ustawy, albo z tego, że tok postępowania został w sprawie już wyczerpany, albo odwołanie zostało złożone przez stronę po upływie terminu i nie nastąpiło przywrócenie (na wniosek strony) tego terminu przez organ. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność wniosku z uwagi na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Oznacza to, że Kolegium uznało wniosek ministra za niedopuszczalny z tego względu, iż został wniesiony przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie z powyższa normą, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak słusznie wskazało Kolegium zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że stroną postępowania nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Jakie podmioty w rozumieniu k.p.a. są takimi organami wymienia art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który to przede wszystkim wskazuje ministrów jako organ administracji publicznej. Z kolei art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż przez "ministra" należy rozumieć Prezesa i Wiceprezesa Rady Ministrów, jak też ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej. W roli tych organów (ministrów) nie ma miejsca na ich własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie dotyka ich praw lub obowiązków. Stanowisko takie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 października 1990r., sygn. SA/Wr 990/90 (publ. ONSA 1990, z. 4, poz. 7) stwierdził, że: "pojęcie strony definiują art. 28 i 29 k.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby również do nieoczekiwanych konsekwencji proceduralnych". Reasumując, przedmiotem zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia wniosku z przyczyn podmiotowych, tzn. obejmujących okoliczność wniesienia wniosku przez podmiot (ministra) niemający legitymacji do wniesienia tego środka zgodnie z art. 28 k.p.a. Jak wyżej wskazano, postanowienie SKO nie dotyczyło kwestii merytorycznych, tylko wyłącznie procesowych. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie, gdyż problem w niej zawarty nie był przedmiotem postępowania przed organem administracji. Należy tylko dodać, że Sąd rozpoznający sprawę nie był władny rozstrzygać co do właściwości organu, który ma rozstrzygać sprawę skarżących. O tej właściwości rozstrzyga już postanowienie SKO z dnia "[...]", w którym wskazano, że tym organem jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego spory kompetencyjne, szeroko przytoczonego w tym postanowieniu przez SKO, w tego typu sprawach, wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako właściwego do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego – należy uznać za słuszne. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.