II SA/Ol 730/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie statutu Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu - oddala skargę. W dniu 27 kwietnia 2007r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury i Sportu , stanowiącego załącznik do tejże uchwały. Jako podstawę działania organ wskazał art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U z 2001r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm) oraz art. 4 ustawy z dnia 18 stycznia 1996r. o kulturze fizycznej (t.j. Dz. U z 2001r. Nr 81, poz. 889 z późn. zm). W dniu 12 czerwca 2007r. Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 5 (drugi) - 7. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, iż podstawę prawną podjęcia uchwały stanowi m.in. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W myśl tego przepisu instytucja kultury działa na podstawie aktu o jej utworzeniu i statutu nadanego przez organizatora. Wskazał, że Rada Miejska ustaliła, iż w skład ośrodka kultury wchodzi między innymi lokal Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz lokale Filii bibliotecznych (§ 5 ust. 1 pkt 2 statutu), jak również określiła zadania bibliotek w § 5 ust. 3 pkt 5 (drugi),pkt 6 i pkt 7 statutu. Zdaniem pełnomocnika takie unormowania pozostają w sprzeczności z prawem. Podał, iż ustawa z dnia 27 czerwca 1997r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85,poz. 539 ze zm.) w sposób jednoznaczny przewiduje samodzielność prawną biblioteki publicznej jako instytucji kultury. Art.13 ust. 7 przywołanej ustawy stanowi, iż biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi. Na samodzielny charakter tej instytucji, w ocenie radcy prawnego, wskazuje również art. 19 ust. 2 ustawy o bibliotekach, który stanowi, iż gmina organizuje i prowadzi co najmniej jedną bibliotekę publiczną wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. Wywiódł, że zakaz łączenia bibliotek publicznych z innymi instytucjami kultury czy bibliotekami szkolnymi lub pedagogicznymi ma na celu zapewnienie skierowania całego wysiłku organizacyjnego tej instytucji na obsługę szerokiego grona czytelników, bez obawy o osłabienie aktywności biblioteki publicznej na skutek konieczności realizowania w ramach jednej kompleksowej instytucji także innych, społecznie użytecznych zadań. Z tych też względów, zdaniem pełnomocnika, wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanych unormowań jest zasadny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadnił, iż wbrew stanowisku skarżącego, powyższą uchwałą Rada Miejska nie włączyła Miejskiej Biblioteki Publicznej do Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu, lecz wskazała jedynie w § 5 ust. 1 pkt 1-6, iż lokal tej biblioteki oraz lokale filii bibliotecznych stanowią mienie mogące służyć do prowadzonej przez ośrodek kultury działalności, wymienionej w § 5 ust. 2 statutu. Zauważył, iż w przepisie tym wymieniono również świetlice wiejskie, stadion miejski, obiekt kinowy. Stwierdził, iż gdyby ustawodawca zechciał wyłączyć udostępnianie lokalu Miejskiej Biblioteki Publicznej w celu prowadzenia w nim również innej działalności, umieściłby te obiekty w sporządzonym na podstawie przepisu art. 14a ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej "wykazie obiektów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w których prowadzona jest, jako podstawowa, działalność kulturalna lub które dla takiej działalności zostały wybudowane i nie mogą być, przeznaczone do prowadzenia wyłącznie innej działalności podstawowej". Zaznaczył, iż w załączniku do rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 6 stycznia 1999r. stanowiącym wykaz takich obiektów dla województwa warmińsko - mazurskiego, figurują m. in. obiekty Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej w "[...]" oraz w "[...]", a także Miejski Ośrodek Kultury w "[...]", wraz z obiektami przy ul. "[...]", oraz przy ul. "[...]". Brak w tym wykazie obiektu Miejskiej Biblioteki Publicznej, co oznacza, iż w lokalach tych może być prowadzona działalność, o której stanowi § 5 ust. 2 pkt 1-8 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu . Burmistrz podniósł, iż powoływany przez skarżącego przepis art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach stanowi jedynie, iż biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi. Przepis ten gwarantuje bibliotekom publicznym samodzielność prawną jako instytucji kultury. Nie stanowi zaś zakazu prowadzenia działalności kulturalnej w lokalach biblioteki. Zdaniem organu uchwała Rady Miejskiej, będąca przedmiotem rozpoznania, nie zawiera postanowień, które mogłyby być rozumiane jako naruszenie zakazu łączenia biblioteki z innymi instytucjami. Zaznaczył, iż o naruszeniu w przedmiotowej sprawie powołanego przepisu mogłaby być mowa jedynie w razie uchwalenia takiego statutu ośrodka kultury, który pozbawiałby bibliotekę samodzielności formalnoprawnej, co w niniejszym przypadku nie nastąpiło. W ocenie Burmistrza Wojewoda dowolnie interpretuje zapisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ustawy o bibliotekach, a interpretacja ta prowadzi do ograniczenia uprawnień Rady Miejskiej jako organizatora instytucji kultury. Organ wykonawczy Gminy wyraził także niezrozumienie żądania stwierdzenia nieważności § 5 ust. 3 pkt 5 (drugiego), 6 i 7, określających sposób realizowania zadań Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu, wymienionych w ust. 2 pkt 1-8 poprzez "gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie, udostępnianie i ochronę materiałów bibliotecznych" (pkt 5), "udostępnianie zbiorów bibliotecznych oraz prowadzenie działalności informacyjno - bibliotecznej" (pkt 6), a także "prowadzenie zadań powiatowej biblioteki multimedialnej" (pkt 7). Zauważył, iż wskazane zadania nie są objęte monopolem gminnej biblioteki publicznej, czy też jakiejkolwiek innej biblioteki. W miarę posiadanych środków działalność w zakresie rozpowszechniania czytelnictwa może przecież prowadzić także miejski ośrodek kultury. Usunięcie zakresu tych zadań ze statutu MOKiS spowoduje jedynie zubożenie formy popierania i rozpowszechniania kultury, w tym czytelnictwa, wśród mieszkańców Gminy, natomiast zmiana ta nie wprowadzi żadnych pozytywnych skutków. Podkreślił, iż wbrew stanowisku Wojewody, prowadzenie przez ośrodek kultury w lokalach biblioteki działań określonych w § 5 ust. 3 pkt 5 nie tylko nie doprowadzi do "osłabienia aktywności biblioteki publicznej na skutek konieczności realizowania w ramach jednej kompleksowej instytucji także innych, społecznie użytecznych zadań", lecz wręcz wzmocni tę aktywność, służąc dodatkowym wsparciem zarówno ekonomicznym, jak i organizacyjnym MOKiS. Nadal bowiem cały wysiłek organizacyjny biblioteki miejskiej będzie skierowany na obsługę szerokiego grona czytelników, natomiast zostanie on poparty wysiłkiem także Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu, przy zachowaniu całkowitej odrębności formalnoprawnej obu instytucji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 28 sierpnia 2007r. pełnomocnik Rady Miejskiej podtrzymał wniosek o oddalenie skargi oraz argumenty wskazane w odpowiedzi na skargę. Oświadczył, że nie posiada statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej. W związku z tym Sąd zobowiązał pełnomocnika do nadesłania w terminie 7 dni statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz uchwały powołującej Bibliotekę. Pismem z dnia 31 sierpnia 2007r. pełnomocnik organu zawiadomiła, iż Miejskiej Bibliotece nie został nadany odrębny statut. Wobec tego Sąd ponownie wezwał pełnomocnika do wykonania części II postanowienia z dnia 28 sierpnia 2007r., zobowiązującego pełnomocnika do dostarczenia uchwały o utworzeniu Biblioteki Miejskiej. Pismem procesowym z dnia 5 listopada 2007r. pełnomocnik organu zawiadomił Sąd, iż na sesji w dniu 30 października 2007r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury – Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz uchwałę nr "[...]" w sprawie nadania tej instytucji statutu, przedkładając obie uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury i Sportu, w świetle powołanych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z przedłożonych przez pełnomocnika organu dokumentów w dniu 30 października 2007r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury – Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz uchwałę nr "[...]" w sprawie nadania tej instytucji statutu. Przy czym zgodnie z zapisami uchwały w sprawie utworzenia tej jednostki organizacyjnej, akt ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2008r. (§ 7 uchwały). W związku z tym w niniejszej sprawie rozważenia wymaga, jaki charakter prawny miała Miejska Biblioteka Publiczna, o której mowa w zaskarżonej uchwale - w dacie jej podjęcia i czy dotyczył tej jednostki zakaz zawarty w art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.) Zgodnie z tym unormowaniem "biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi". Przy czym bibliotekami publicznymi w rozumieniu ustawy - w myśl art. 18 ust. 2 – są zorganizowane w formie instytucji kultury - Biblioteka Narodowa oraz biblioteki jednostek samorządu terytorialnego. Działalność gmin w zakresie kultury została uregulowana ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury. Jednostka samorządu terytorialnego będąca organizatorem instytucji kultury wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, który określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania (art. 11). Zapewnia tej instytucji środki niezbędne do prowadzenia działalności (art. 12), nadaje statut (art. 13). Z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną (art. 14 ust. 1). Zatem instytucje kultury powołane do życia na podstawie przytoczonych przepisów uzyskują osobowość prawną i rozpoczynają działalność z chwila wpisania do rejestru prowadzonego przez organizatora. W świetle uregulowań rozdziału 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucje kultury jako osoby prawne są odrębnymi w stosunku do gminy podmiotami prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującymi w ramach posiadanych środków (art. 27 ust. 1 i 28 ust. 1 ustawy). Z powyższych regulacji prawnych wynika, iż zakaz ustanowiony w art. 13 ust. 7 należy odnosić tylko do bibliotek, które są samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną. Taką zaś jednostką nie jest do dnia dzisiejszego Miejska Biblioteka Publiczna. W związku z tym niezasadnie strona skarżąca wywodzi naruszenie samodzielności tej jednostki. Zasadnym jest wskazać, że w myśl art. 10 ustawy o bibliotekach – biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki. Stosownie zaś do art. 11 tej ustawy biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Z przepisów tych wywnioskować należy, iż biblioteki, które nie zostały wyodrębnione jako samodzielne jednostki organizacyjne mogą wchodzić w skład innych instytucji kultury powołanych do życia na podstawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przepisy tej bowiem ustawy, zgodnie z art. 2 ustawy o bibliotekach, stosuje się odpowiednio w zakresie nieuregulowanym tą ustawą. Powyższe przekonuje, że brak jest podstaw do podważania legalności zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów § 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 5 (drugi) – 7 uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury i Sportu . Ze względu na okoliczności faktyczne sprawy, dopiero z chwilą uzyskania przez Miejską Bibliotekę Publiczną osobowości prawnej, będzie można rozważać zgodność tych unormowań z prawem. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.