IV SA/Wa 1475/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem (...), położonej w obrębie miejscowości W. przy ulicy (...). Uzasadniając zaskarżoną decyzję, SKO wskazało, iż decyzją z dnia (...) maja 2007 r. ustalono warunki zabudowy na wniosek S. i A. A. z dnia 5 marca 2007 r. Odwołanie od tej decyzji złożył Z.C., zwany dalej "skarżącym", podnosząc, iż realizacja decyzji organu I instancji doprowadzi do znaczącego pogorszenia warunków zagospodarowania na jego działce, sąsiadującej z terenem inwestycji w szczególności poprzez niemożność jej zabudowy lub rozbudowy, ograniczenie nasłonecznienia oraz ograniczenie widoku. Rozpatrzywszy wniesione odwołanie, SKO nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie SKO w sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskazane w art.59 i 61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.) a decyzja organu I instancji spełnia wymogi wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). W szczególności organ I instancji sporządził analizę, o której mowa w §3 i §9 ust.2 rozporządzenia, zawierającą część tekstową i graficzną i stanowiącą załącznik do decyzji. Argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, albowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rozstrzyga o usytuowaniu inwestycji objętej wnioskiem. Rozstrzygnięcie w tym zakresie będzie przedmiotem odrębnego postępowania. W skardze na decyzję SKO skarżący podniósł, iż w postępowaniu administracyjnym wadliwie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźnik ten ustalono w proporcji 60 do 40, a zatem odwrotnie niż na działkach sąsiednich. Powyższe oznacza brak kontynuacji parametrów zabudowy, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Wadliwie określony wskaźnik w zestawieniu z wydłużonym kształtem zabudowywanej działki oraz istniejącą już zabudową narzucają skarżącemu niekorzystne rozwiązania architektoniczne na jego działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 (zapewnienie kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, istnienie dostępu do drogi publicznej, zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność z przepisami odrębnymi). Przede wszystkim zatem zmiana zagospodarowania terenu uzależniona została od dostosowania się przez nową inwestycję do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Powyższe ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwane dalej "rozporządzeniem". Uznać należy, iż w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy doszło do naruszenia jego postanowień. Zgodnie z §5 ust.1 aktu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (§5 ust.2). Z powyższych uregulowań wynika, iż dla potrzeb ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji konieczne jest ustalenie średniego wskaźnika tego parametru dla obszaru analizowanego. Co do zasady wskaźnik powierzchni nowej zabudowy winien być dostosowany do średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, niemniej dopuszcza się w tym zakresie odstępstwa, o ile są uzasadnione wynikami analizy. Powyższe rygory nie zostały zachowane w niniejszej sprawie. Wprawdzie w decyzji organu I instancji przesądzono, iż wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie powinna przekraczać 60% wraz z terenami utwardzonymi, udział powierzchni biologicznie czynnej winien natomiast wynosić minimum 40% powierzchni działki, a jednocześnie oba te ustalenia te są zgodne z sugestiami zawartymi części tekstowej analizy. We wspomnianej analizie nie odniesiono jednakże powyższych wartości do średniego wskaźnika analizowanego parametru dla obszaru analizowanego. Wskaźnik ten nie został w ogóle podany. Nie jest zatem jasne, czy wielkości wskazane w analizie i w decyzji uznał organ za typowe dla analizowanego obszaru (wstępna ocena graficznej części analizy wskazywałaby raczej na brak w analizowanym obszarze działek z powierzchnią zabudowy sięgającą aż 60%, aczkolwiek kwestii tej Sąd nie przesądza), czy też są to wielkości ustalone na zasadach wskazanych w §5 ust.2 rozporządzenia (powyższe wymagałoby jednak uzasadnienia). W decyzji organu I instancji zawarto ogólne zastrzeżenie: "Gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy: w nawiązaniu do rozbudowywanego obiektu. Architektura budynku nawiązująca i zharmonizowana z otaczającą zabudową". Powyższe nie spełnia wymagań wskazanych w §1 pkt 3 – 5 cytowanego rozporządzenia zobowiązującego organ do szczegółowego ustalenia: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Sposób ustalania tych parametrów w oparciu o dane porównawcze z obszaru analizowanego wskazują przepisy §6 – 8 rozporządzenia, czego nie uwzględniono w analizie. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 pkt 3-5, §5, §6, §7, §8 rozporządzenia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy przesądzają o konieczności uchylenia decyzji SKO. W następstwie zapadnięcia powyższego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu nie zaszła konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie (a zatem również decyzji organu I instancji), albowiem działając jako organ odwoławczy SKO może usunąć wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie art.138§1 pkt 2 k.p.a. (uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy). Zważywszy na fakt, iż prawidłowe ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie będzie wymagało uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego analizy sporządzonej na potrzeby postępowania przed organem I instancji, wskazać należy, iż powyższe może nastąpić w trybie art.136 k.p.a., uprawniającym organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. W odniesieniu do kwestii poruszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym należy wskazać, iż w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy rozstrzyga się wyłącznie kwestie z zakresu ładu przestrzennego. W postępowaniu tym nie wskazuje się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na działce, nie rozstrzyga również kwestii techniczno – budowlanych. Zapisy decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie pozostawałyby bez znaczenia w kontekście uregulowań zawartych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest zatem także możliwe badanie stopnia nasłonecznienia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn.akt IV SA/Wa 141/05, publ. LEX nr 165970). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.a i art.152 p.p.s.a.