II SA/Gd 500/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia 24 maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 11 kwietnia 2007 r., nr [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 17 czerwca 1993 r., na podstawie przepisów art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku pana E. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gruntowej oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1464 ha położonej w K. odmówił zwrotu wnioskowanej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest przez A w K. na cel na jaki została wywłaszczona, a zatem niemożliwy jest jej zwrot. Wojewoda decyzją z dnia 30 września 1993 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzja ta została przez E. K. zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku. W dniu 21 września 2005 r. na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku E. K. wycofał swoją skargę na decyzję Wojewody Gdańskiego. Sąd umorzył postępowanie. W związku z powyższym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 17 czerwca 1993 r. w przedmiocie odmowy zwrotu E. K. części nieruchomości gruntowej oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1464 ha położonej w K., stała się ostateczna. W dniu 3 lipca 2006 r. E. K. ponownie złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] w K. We wniosku skarżący wyjaśnił, że na spornym gruncie znajdowało się należące do A w K. szambo, ale od momentu oddania do użytkowania oczyszczalni ścieków przestało ono spełniać swoją rolę i powinno było zostać rozebrane, co jednakże nie zostało wykonane. W ocenie skarżącego doszło do sytuacji, w której cel, na który wywłaszczono przedmiotową nieruchomość przestał istnieć. Starosta decyzją z dnia 5 września 2006 r., na podstawie art. 136, art. 137, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 205 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Organ wyjaśnił, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...], stanowiąca obecnie część składową działek nr [...],[...] i [...] położonych w K. stanowi własność Gminy. Przedmiotowe działki na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 22 grudnia 1971 r. zostały przekazane A w K. Następnie prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W ocenie organu fakt ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej wypełnia przesłankę art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. W wyniku odwołania E. K. sprawę rozpoznał Wojewoda, który w decyzji z dnia 29 listopada 2006 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty opisujące obecny stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, zgodnie z wytycznymi organu drugiej instancji Starosta miał dokonać ustaleń, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki "powagi rzeczy osądzonej" w stosunku do postępowania zakończonego decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego z dnia 17 czerwca 1993 r.. Powinien także ustalić czy wszystkie strony postępowania administracyjnego zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta decyzją z dnia 11 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,1464 ha, która obecnie stanowi część składową działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonej w K., dla których urządzone są księgi wieczyste odpowiednio nr [...], nr [...], przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), stanowiących obecnie własność A w K. Organ stwierdził, że wniosek E. K. złożony w dniu 3 lipca 2006 r. jest tożsamy z wnioskiem z dnia 18 maja 1993 r. Oba wnioski dotyczą bowiem zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1464 ha położonej w K. Organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 3 lipca 1993 r. był już przedmiotem rozstrzygnięcia organu, a postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się definitywnie i wydane orzeczenie jest ostateczne. Wobec powyższego Starosta uznał, że w niniejszym postępowaniu zachodzą przesłanki "powagi rzeczy osądzonej", co skutkuje umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie organu fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku oznacza, że przedmiotowa sprawa w tym zakresie przestała istnieć, w związku z czym Starosta nie miał podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozpatrywania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. K. podnosząc, że odmowa zwrotu gruntu w 1993 r. oparta była na nieprawdziwych informacjach. Skarżący ponadto podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że decyzja stała się prawomocna, bowiem w jego ocenie nie można uznać, że odmowa oparta na fałszu staje się prawomocna. E. K. ponownie dołączył zdjęcia spornej nieruchomości, która obecnie służy jako dojazd do garaży zlokalizowanych na gruncie skarżącego. Na działce brak jest urządzeń do zabaw dla dzieci oraz innych urządzeń rekreacyjnych. Ponadto na przedmiotowej działce znajduje się nieczynne szambo, które powinno było zostać kilka lat temu rozebrane. Powyższe dowody świadczą o niewłaściwym wykorzystywaniu działek przez A. Wojewoda decyzją z dnia 24 maja 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu stanu sprawy oraz zebranych dokumentów podzielił stanowisko Starosty, że wnioski złożone przez E. K. w dniu 3 lipca 2006 r. oraz w dniu 18 maja 1993 r. są tożsame, a więc w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki "powagi rzeczy osądzonej". Organ ten przytaczając treść orzeczeń sądów administracyjnych wyjaśnił, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł E. K. wyjaśniając, że wycofanie skargi w obecności prokuratora apelacyjnego, miało na celu jedynie umożliwienie unieważnienia decyzji, które zmieniły stan prawny spornej nieruchomości w czasie toczącego się postępowania przed sądem administracyjnym. Skarżący podkreślił, że przepis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wstrzymywał z urzędu wykonanie decyzji o odmowie zwrotu przez zaskarżenie jej w sądzie administracyjnym. Wskazano, że decyzją Wojewody z dnia 31 grudnia 1997 r. nałożono na Skarb Państwa obowiązek zadbania, aby sporny grunt nie został rozdysponowany w czasie postępowania administracyjnego. E. K. podniósł, że wbrew powyższej decyzji, w toku trwającego postępowania dokonano zmian i w związku z tym należało wycofać skargę i umorzyć postępowanie, aby unieważnić poczynione niezgodnie z prawem zmiany. W skardze podniesiono także, że wywłaszczona nieruchomość obecnie leży odłogiem, a cel na który została wywłaszczona nie jest realizowany. Na działce znajdują się garaże i nieczynne szambo. Skarżący wniósł o unieważnienie wszelkich zmian, które dotyczących działki nr [...], aby móc dokonać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 240 k.c.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu skutkującym konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo. Organy obu instancji uznały, że w niniejszym postępowaniu zachodzą przesłanki "powagi rzeczy osądzonej", co skutkuje umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć kwestię związania organu administracji rozpoznającego konkretną sprawę uprzednio wydaną decyzją, która w toku instancji stała się ostateczną. Przepis art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Związanie organu własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej i to zarówno wtedy, gdy jest ona w jego przekonaniu poprawna, jak też wtedy, gdy dostrzegana jest jej wadliwość. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r. (III ARN 27/93, OSNC 1994/2/43) zawarta jest definicja gwarancji trwałości decyzji administracyjnej. Sąd ten stwierdza między innymi, że organ administracji, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a.. Do elementów tych Sąd zalicza: a) występowanie tych samych stron lub ich następców prawnych, b) ta sama podstawa prawna decyzji, c) domaganie się przez podmiot inicjujący nowe postępowanie rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Reasumując, jedynie w przypadku tożsamości stron i podstawy prawnej można uznać, że organ jest związany uprzednio wydaną decyzją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pomiędzy postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 17 czerwca 1993 r. a postępowaniem rozpoczętym wnioskiem skarżącego z dnia 3 lipca 2006 r. brak tożsamości co do podstawy prawnej żądania jak też jego stron. Umknęło uwadze organów obu instancji, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 17 czerwca 1993 r. toczyło się z wniosku E. K., który był adresatem decyzji, jednakże bez udziału aktualnych właścicieli działki nr. [...]. Także kolejne postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem E. K. z dnia 3 lipca 2006 r., jednakże do udziału w nim zostali dopuszczeni aktualni właściciele wywłaszczonego gruntu, którzy wyrazili swoje stanowisko w sprawie. Tym samym poszerzeniu uległ krąg podmiotów zainteresowanych, nie można zatem mówić o ich tożsamości w obu sprawach. Zmianie uległa także podstawa prawna, ponieważ w dacie wydania decyzji z dnia 17 czerwca 1993 r. podstawą orzekania był przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zmienił się także organ rozpoznający oba wnioski, ponieważ decyzję w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 18 maja 1993 r. wydał Kierownika Urzędu Rejonowego, natomiast w niniejszej sprawie orzekał w pierwszej instancji Starosta. Uwzględniając powyższe rozważania należy zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie organy nie były związane ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 17 czerwca 1993 r., zatem powinny merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego. Rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji jednoznacznie przesądziły o bezprzedmiotowości postępowania, rozważenie wymaga zatem także i ta kwestia. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która ma być załatwiona w drodze decyzji albo nie ma charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie wskazano, że sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku. W przedmiotowej sprawie E.K. miał prawo żądania od właściwego organu wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że postępowanie było bezprzedmiotowe, w konsekwencji błędna była decyzja o jego umorzeniu, a organy powinny sprawę rozstrzygną na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidują możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod warunkiem spełnienia łącznie trzech przesłanek: 1. wnioskodawcą jest były właściciel bądź jego spadkobierca; 2. wywłaszczona nieruchomość przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nie została sprzedana albo nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. 3. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do przepisu art. 137; Ustawodawca, stanowiąc przepisy pozwalające na realizację uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednocześnie wprowadził w art. 229 u.g.n. ograniczenie tego prawa stwierdzając, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności do wykluczenia negatywnej przesłanki opisanej w przepisie art. 229 u.g.n.. Prowadzenie dalszego postępowania w sytuacji stwierdzenia sytuacji opisanej w powyższym przepisie jest bowiem bezcelowe. W przedmiotowej sprawie brak jednakże podstawowych ustaleń pozwalających na ocenę istniejącego stanu faktycznego w świetle art. 229 u.g.n. W szczególności zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) wywłaszczona działka nr [...] o pow. 0,1464 ha znajdowała się w użytkowaniu wieczystym A w K., oraz czy prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W aktach sprawy znajduje się pismo Kierownika Referatu Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego z dnia 20 marca 2007 r., skierowane do Ewidencji Gruntów, zawierające prośbę o ustalenie na podstawie zgromadzonych dokumentów część składową jakich działek stanowi działka oznaczona poprzednio jako działka nr [...] o pow. 0,1464 ha. W aktach brak odpowiedzi na to pismo, natomiast znajduje się w nich kserokopia mapki z pieczątką Wydziału Geodezji, z której wynika, że działka nr [...] stanowi obecnie część działek o nr [...] i [...]. Z załączonych wypisów z rejestru gruntów dla działek o nr [...] i [...] wynika, że dla działki [...] została założona KW o nr [...], zaś dla działki [...] o nr [...]. Brak natomiast wypisów z ksiąg wieczystych o wyżej wskazanych numerach. Brak ten uniemożliwia ustalenie stanu prawnego przedmiotowych działek, w szczególności nie można ustalić czy w dniu 1 stycznia 1998 r. wpisane było do księgi wieczystej prawo użytkowania wieczystego tych działek. Także z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie sposób wyczytać daty w jakiej prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz A w K. zostało wpisane do księgi wieczystej. W aktach znajduje się natomiast odpis z KW nr [...], jednakże księga ta nie dotyczy działek o nr [...] i [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie. Konsekwencją dokonanych ustaleń będzie dalsze postępowanie organu. W przypadku ustalenia, że w sprawie zachodzi przesłanka opisana w art. 229 u.g.n. organ pierwszej instancji powinien odmówić skarżącemu zwrotu przedmiotowej działki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawię nie podziela bowiem stanowiska zaprezentowanego przez Starostę w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 września 2006 r., który stwierdził, iż fakt ustalenia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. przesądza o bezprzedmiotowości postępowania, które powinno zostać umorzone. Na tle powołanego art. 229 u.g.n. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowano w istocie dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego, art. 229 u.g.n. wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w odniesieniu do nieruchomości objętej hipotezą tego przepisu i dlatego należy umorzyć postępowanie o zwrot (art. 105 § 1 k.p.a.). Natomiast według drugiego poglądu, zaistnienie okoliczności określonych w art. 229 u.g.n. nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, lecz w istocie o niezasadności wniosku, dlatego powinno się odmówić zwrotu nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ wydaję decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku organ po stwierdzeniu bezprzedmiotowości obowiązany jest postępowanie umorzyć bez merytorycznego rozpoznania wniosku. Jednakże w przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do stwierdzenia przesłanki opisanej w art. 229 u.g.n. dochodzi po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonania merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności, trudno zatem twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W takim przypadku organ powinien odmówić zwrotu nieruchomości. Natomiast w przypadku ustalenia braku negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. organ pierwszej instancji powinien ocenić ustalony stan faktyczny pod kątem istnienia pozytywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu zarzutów skarżącego dotyczących faktu, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 11 kwietnia 2007 r..