II SA/Kr 1191/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: NSA Izabela Dobosz AWSA Inga Gołowska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z.T. , S.K. , M.F. i B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [ ] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Z.T kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i § 3 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1984 r. nr [...] orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako parcele [...] kat. [...],[...],[...],[...],[...],[...] objętych KW nr [...]. Kolegium podało, że pismem z dnia [...] 2006 r. A. T. działając jako pełnomocnik Z. T. , S. K. , M. F. i B. N. wystąpił do Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1984 r. znak: [...] orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako parcele [...]. kat [...],[...],[...],[...],[...],[...] objętych KW nr [...]. Pismem z dnia [...] 2006 r. Urząd Miasta [...] - Wydział Organizacji Nadzoru - Referat Archiwum poinformował Kolegium Odwoławcze, iż nie posiada żadnych dokumentów dotyczących opisanej wyżej decyzji byłego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...]. Podobnie, na wezwanie Kolegium, pismem z dnia [...] 2006 r. pełnomocnik wnioskodawczyń wyjaśnił, iż nie posiada dokumentów związanych z przedmiotową sprawą. Również Urząd Wojewódzki w [...] poinformował o tym, iż nie posiada akt dotyczących przedmiotowych nieruchomości oraz poszukiwanej decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wniosku. W końcu podobnie odpowiedziała pytana w sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium podało, że koniecznym warunkiem do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest fakt istnienia tej decyzji i możliwość zapoznania się z nią przez właściwy organ nadzoru, gdyż tylko wtedy możliwa będzie weryfikacja decyzji tj. ustalenie czy jest ona obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Niezbędnym jest więc, istnienie takiej decyzji w sensie fizycznym. Nie jest bowiem możliwe, w ocenie Kolegium Odwoławczego, orzekanie co do prawidłowości lub wadliwości decyzji administracyjnej, której nie ma. Ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika bowiem, że oryginału decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1984 r. [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości nie posiadają zarówno wnioskodawcy jak i obecny użytkownik wieczysty oraz organy administracji publicznej. Ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tylko stwierdzenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa a nie rozpatrywanie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ze względu na brak kwestionowanej decyzji, nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wniósł A. T. działający w imieniu Z. T. , S. K. , M. F. i B. N. , zarzucając decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania dotyczących należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także błędną wykład nie art. 157 kpa oraz art. 156 kpa określających zakres i tryb prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz zasady podejmowania rozstrzygnięcia w tym postępowaniu. Skarżący podali między innymi, że nieumiejętność odnalezienia egzemplarza decyzji przez organ prowadzący postępowanie nie oznacza, iż sama decyzja nie istniała i nie wywiera do dnia dzisiejszego skutków prawnych. Zdaniem skarżących na tej tylko podstawie nie można odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kwestionowana decyzja, ponad wszelką wątpliwość została wydana. Brak akt w tej sprawie nie jest dowodem na nieistnienie decyzji. Co więcej, decyzja ta istnieje do dnia dzisiejszego w obrocie prawnym i wywołuje skutki. Na jej podstawie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, które jest ujawnione w księdze wieczystej, i na które Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " się powołuje. Samo nieodnalezienie akt nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie skarżących, Kolegium w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniło dlaczego zwróciło się jedynie do organów, na które wskazanych w uzasadnieniu. Kolegium pominęło zbadanie okoliczności, który organ przejął obowiązki po byłym Urzędzie Dzielnicowym [...] w zakresie spraw, obejmujących m.in. oddawanie w użytkowanie wieczyste i przechowywanie związanych z tym dokumentacji. Kolegium nie zwróciło się również do Archiwum Państwowego. Skarżący stwierdzili, że Kolegium było na początku lat 90 - w posiadaniu akt dotyczących tego postępowania. Toczyła się bowiem sprawa, której przedmiotem było rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego istniejącego na nieruchomościach sąsiednich, które to nieruchomości zostały - zdaniem skarżących - obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz tego samego podmiotu i tą samą decyzją, która jest przedmiotem wniosku. Na zakończenie podkreślono, że obowiązek uzyskania dokumentów, które są wytwarzane, przechowywane oraz znajdują się w posiadaniu i pod opieką organów administracji — obciąża organ prowadzący postępowanie, tym bardziej, że ma on prawo żądać dostępu do tych akt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 157 § 3 kpa utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2007 r. znak: [...]. Kolegium podało, że organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji (np. nie istnieje dokumentacja dotycząca decyzji dotkniętej wadą nieważności,). Organ odwoławczy zaznaczył, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że nie odnaleziono przedmiotowej decyzji, ani akt sprawy. Poprzednio orzekający w sprawie skład Kolegium podjął niezbędne działania zmierzające do odnalezienia decyzji z dnia [...] 1984 r. Organ odwoławczy podał, że zarzuty skarżących na okoliczność prowadzenia w sposób nieprawidłowy postępowania wyjaśniającego oraz naruszenia art. 156 i art. 157 kpa są zupełnie bezzasadne. Ponadto istotne znaczenie dla sprawy ma również fakt, że decyzji tej nie odnaleziono w Referacie Archiwum Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta [...], czyli jednostki, w której wszelkie akty administracyjne wydawane przez "Urząd Miasta [...] " powinny się znajdować. W konsekwencji, biorąc pod uwagę fakt, że skarżący nie dysponują przedmiotową decyzją oraz podjęte w toku postępowania wyjaśniającego liczne czynności nie dały pozytywnych rezultatów, Kolegium nie miało możliwości przeprowadzenia weryfikacji orzeczenia z punktu widzenia przesłanek, których ewentualne wystąpienie doprowadziłoby do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, jaki przewiduje instytucja stwierdzenia nieważności. Z tego też względu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia [...] 2006 r. jest prawidłowa. Skargę od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły Z. T. , S. K. , M. F. i B. N. działające przez pełnomocnika A. T. Skarżące podniosły podobne argumenty do tych, które powołały we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z decyzją Kolegium z dnia [...] 2006 r. Podkreśliły również, że rozpatrując sprawę ponownie - Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do zarzutów powołanych we wniosku, jak również nie podjęło żadnego z wnioskowanych przez nich działań. Zarzucono Kolegium, że domaga się od strony postępowania, aby to strona prowadziła postępowanie wyjaśniające, co jest sprzeczne z dyspozycją art. 77 i art. 9 kpa. Zarzucono również naruszenie przez Kolegium art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 157 kpa poprzez uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżące powołały się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, kiedy niedopuszczalną jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie skarżących art. 156 kpa nie przyznaje organom administracji publicznej żadnego prawa do uznania, a organ administracji musi ustalić albo istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności albo ustalić brak takich przesłanek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej podejmuje wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 kpa na organie rozpoznającym sprawę spoczywa obowiązek należytego zebrania materiału dowodowego. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej winien w pierwszej kolejności określić jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania i w konsekwencji przerzucając obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie odnaleziono decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1984 r. nr [...] orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako parcele [...].kat. [...],[...],[...],[...],[...],[...] objętych KW nr [...]. Postępowanie dowodowe w sprawie organ administracji ograniczył do skierowania zapytania do Urzędu Miasta [...]-Wydziału Organizacji Nadzoru - Referat Archiwum, Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " (wieczystego użytkownika) oraz do skarżących, czy nie posiadają w/w decyzji z [...] 1984 r. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustaliło we właściwy sposób jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego a w konsekwencji nie zebrało w sposób należyty całości materiału dowodowego. W szczególności należy zaznaczyć, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, póz. 1122 ze zm.) dla nieruchomości, dla której założono księgę wieczysta prowadzi się zbiór dokumentów, który obejmuje w porządku chronologicznym według daty wpływu dokumenty i inne pisma dotyczące zbioru. W myśl § 54 w/w Rozporządzenia w postanowieniu zarządzającym ujawnienie prawa lub ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością przez złożenie dokumentów do zbioru wymienia się tylko dokumenty będące podstawą ujawnienia prawa lub ograniczenia oraz wniosek. W postanowieniu tym określa się w szczególności treść prawa lub ograniczenia będącego przedmiotem ujawnienia, osoby, na rzecz których wpis następuje, a także osoby, których prawa zostają ujawnieniem dotknięte, a ponadto wskazuje się numer i datę wniosku oraz dane dotyczące podstawy ujawnienia prawa lub ograniczenia. Mając na uwadze fakt, że decyzja z [...] 1984 r. oddawała w użytkowanie wieczyste w/w nieruchomości można przypuszczać, że decyzja ta znajduje się w zbiorze dokumentów a ustanowione na jej podstawie prawo zostało ujawnione w treści księgi wieczystej dla nieruchomości. Wobec twierdzeń skarżących, że w oparciu o decyzję z dnia [...] 1984 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " aktem notarialnym [...]. nr [...] z dnia [...] 1986 r. należało zbadać czy prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej i czy w zbiorze dokumentów znajduje się poszukiwana decyzja orzekająca o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Tymczasem analiza akt sprawy wykazała, że organ administracyjny zaniechał zaznajomienia się z treścią księgi wieczystej nr [...] założoną dla nieruchomości [...].kat. [...],[...],[...],[...],[...],[...] a także dołączonym do niej zbiorem dokumentów. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, póz. 673 ze zm.) materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego są m.in. wszelkiego rodzaju akta i dokumenty oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych, w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne przez ustalony okres, po tym zaś okresie dokumentacja stanowiąca materiał archiwalny jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych (art. 5 ust. 1 w/w ustawy). Natomiast materiały archiwalne stanowiące narodowy zasób archiwalny przechowuje się wieczyście (art. 3 w/w ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się jedynie z zapytaniem do Urzędu Miasta [...] - Wydziału Organizacji Nadzoru - Referat Archiwum czy w jego zasobach nie znajduje się decyzja z [...] 1984 r. Organ administracji nie zwrócił się natomiast z takim zapytaniem do Archiwum Państwowego. Powyższe wadliwości postępowania administracyjnego powinny zostać usunięte w toku ponownego rozstrzygania sprawy. Organ administracji powinien przedsięwziąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do odnalezienia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1984 r. nr [...]. Nie powinien ciężaru tego nakładać wyłącznie na stronę i obciążać stronę konsekwencjami wynikającymi z niedostarczenia tego dokumentu. Wobec wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego a to art. 7 kpa i 77 kpa orzeczono, jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.