II SA/Rz 408/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E.Cz. i B.Z. na decyzję Wojewody z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia (...) października 2006 r. Nr (...) II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E.Cz. i B. Z. solidarnie kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 408/07 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2007r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania B. Z. i E. Cz. utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonych w R. obr.211 R. – Z. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.- zwana dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 – zwana dalej w skrócie u.g.n.) W skardze do sądu skarżące E. Cz. i B. Z. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Starosty z dnia [...] października 2006r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuznanie wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek; naruszenie art. 136 tej ustawy poprzez niezawiadomienie poprzednich właścicieli o zamiarze zmiany celu wywłaszczenie i o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz art. 9 k.p.a.; naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię; naruszenie art. 8 k.p.a poprzez działanie powodujące zmniejszenie zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu wskazały na własny wniosek z dnia [...] czerwca 2001r., o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 36 i nr 36/1 położonej w obrębie nr 95 R. – D. Starosta orzekł o odmowie zwrotu części działek 1602/2; 1602/3, 1602/4; 1127, 1080/18; 1602/1 w obr. 211 oraz 1909 w obr. 210 uznając, że zaistniała negatywna przesłanka zwrotu, bo przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, które zostało ujawnione w księgach wieczystych. Organ pominął fakt, że część działki nr 1127 pozostaje w użytkowaniu wieczystym gminy miasta Rzeszów. Skarżące wskazały na uchwałę 5 sędziów z 25.11.1999r. sygn. OPK 27/99 (ONSA 2000/1, poz. 12) wedle której ani gmina ani Skarb Państwa nie są osobami trzecimi w sprawach o zwrot nieruchomości. Przepis art. 229 u.g.n. nie ma zastosowania, gdy gmina nabyła użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa. Przepis art. 229 musi być wykładany w jego literalnym brzmieniu w zestawieniu z przepisem art. 136 ust. 1-3 ustawy. Podstawą prawną zwrotu winien być art. 137 u.g.n., gdyż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna 30 lat temu, a prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nigdy nie zrealizowano. Nie jest prawdą, że objęcie wywłaszczeniem działek nastąpiło na wniosek właścicieli. Wniosek taki złożyła jedynie B. Z. Umowa o wywłaszczeniu (sprzedaży) na wniosek dowodzi, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Bez znaczenia jest fakt, że w momencie "wykupu" działki nr 1080/18 i 1909 leżały poza granicami inwestycji - budowa domu stażysty W., gdyż strony nie miały możliwości poznania planów inwestycyjnych. Działka 1080/18 stanowi część pasa drogowego ul. Kwiatkowskeigo, część zjazdu do osiedla mieszkaniowego oraz pas zieleni zaś część działki nr 1909 to fragment pasa drogowego ul. Granicznej. Cel wywłaszczenia określono w decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] września 1973r. zatwierdzającego plan realizacyjny i celem była budowa domu stażysty W. nie zaś osiedla mieszkaniowego. Inwestycja w postaci domu stażysty W. nigdy nie została zrealizowana w szczególności na działkach 1909 i 1080/18. Powołały się na wyrok NSA z 26.07.2001 SA/Gd 910/2000, w którym Sąd uznał, iż część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela umową zawartą w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.) podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. (ONSA 2002/4, poz. 148). Zatem infrastruktura osiedla mieszkaniowego nie jest zbieżna z tą dla której nastąpiło wywłaszczenie, a cel wywłaszczenia należy interpretować bardzo ściśle (wyrok NSA z 22.10.1993r. SA/Kr 477/93 nie publ.). Działki nr 1080/18 i 1080/19 niezagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia, w szczególności w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia, czego nie dostrzega Starosta i dlatego winny zostać zwrócone skarżącym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wobec wykazania, że na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zostało ono ujawnione w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji. Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest zalegający w aktach administracyjnych sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 165/05, którym Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] i poprzedzająca ją decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] października 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku wynika, ze odmowa zwrotu dotyczyła nieruchomości położonej w obr. 211 R. – Z., oznaczonych jako części działek nr 10608, 1602/2, 1602/3, 1602/4, 1127, 1080/18 i 1602/1 według obecnej numeracji (dawnej działki nr 36) stanowiącej własność Gminy Miasta R. oraz części działki nr 1909 położonej w obr. 21- R. – B., będącej też własnością Gminy Miasto R. W uzasadnieniu wyroku Sąd wymienił, że postępowaniem zwrotowym objęto części działek, które w chwili orzekania przez organy I i II instancji stanowią przedmiot współużytkowania wieczystego różnych podmiotów, w tym osób fizycznych. Istnienie takiej sytuacji prawnej zmusza organy do prowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron. Akta sprawy dowodzą, że organy postępowaniem objęły tylko niektóre strony pomijając pozostałe. Wcześniejsze postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta R. obejmowało znacznie szerszy krąg adresatów. Brak udziału strony w postępowaniu jest wadą postępowania, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami istnieje ścisły związek, bowiem ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania, zaś wskazania określają sposób jego postępowania w przyszłości. Warto podkreślić szeroki krąg adresatów, do których jest skierowany przepis art. 153 p.p.s.a. w tym również do organu, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Obecnie zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2007r. utrzymuje w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2006, którą odmówiono zwrotu części działek obecnie oznaczonych numerami 1602/2, 1602/3, 1602/4, 1127, 1602/1, 1080/18 i 1909. Kontrolowana aktualnie decyzja nie dotyczy tylko części działki nr 1608 obr. 211 R.-Z., bowiem Starosta postanowieniem z dnia [...] września 2006r. nr [...] przekazał Prezydentowi Miasta R. zgodnie z właściwością sprawę zwrotu tej działki zgodnie z właściwością. Zestawienie numerów działek prowadzi do wniosku, że wskazania zawarte w wyroku WSA z 11 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 165/05 organ miał obowiązek zastosować w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził, że decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały doręczone tylko stronom postępowania wymienionym w powołanym wyżej wyroku, a to w ocenie Sądu zawartej w uzasadnieniu powołanego wyroku WSA w Rzeszowie stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania, a w konsekwencji należało zapewnić udział wszystkim podmiotom, które są stroną postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nie ustalił kręgu stron i nie zapewnił im czynnego udziału w postępowaniu a finalnie nie doręczył też decyzji. Jeżeli zatem ponowne postępowanie organów orzekających w sprawie zostało przeprowadzone z pominięciem wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sądu, to wydana decyzja powinna zostać oceniona jako podjęta z rażącym naruszeniem prawa w tym przypadku art. 153 p.p.s.a. Takie naruszenie prawa stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada decyzji określona w tym przepisie nie odnosi się tylko do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i w niej wymienionych, lecz dotyczy stanu prawnego sprawy wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa, co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" wyd. 6 Wydawnictwo C.H. Beck str. 729). Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, bowiem wykazana wada dotyczy decyzji organów obydwu instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a i obejmuje wpis oraz koszty zastępstwa procesowego.