II SA/Sz 958/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte wniesieniem przez Spółdzielnię Mieszkaniową X w K. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...(, umarzającej postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego – Hotelu (...( przy ul. (...( w K. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest stroną tego postępowania, a zatem nie jest uprawniona do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tylko inwestor jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, co oznacza, że tylko jemu przysługuje uprawnienie żądania od właściwego organu nadzoru budowlanego przeprowadzenia postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z powyższego wynika, iż w przypadku nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stosunek administracyjno-prawny powstaje także tylko pomiędzy organem nadzoru budowlanego a inwestorem i tylko inwestor jest stroną takiego postępowania. Pismem z dnia 2 stycznia 2007 r. organ powiatowy wezwał skarżącą do udzielenia informacji czy jest następcą prawnym inwestora, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej Y w S. Skarżąca takiej informacji nie udzieliła. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, aby skarżąca była następcą prawnym inwestora. Wobec nieustalenia następstwa prawnego pomiędzy odwołującym się a inwestorem, należało uznać, że Spółdzielnia Mieszkaniowa X w K. nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 127 Kpa i tym samym organ odwoławczy nie może rozpatrzyć pisma tej Spółdzielni z dnia 7 marca 2007 r., zawierającego zarzuty dotyczące przywołanej w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że postępowanie odwoławcze wszczęte tym pismem, zgodnie z przepisem art. 105 § 1 Kpa, należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa X reprezentowana przez adw. P.K. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie : 1. art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie naruszenie zasady inkwizycyjności postępowania w wyniku zaniechania przedsięwzięcia środków służących ustaleniu legitymowania skarżącej jako strony postępowania, 2. art. 6 kpa, poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do wykazania legitymacji procesowej pod rygorem ujemnych skutków procesowych na zasadzie domniemania kompetencji, 3. art. 28 kpa poprzez wadliwą subsumcję i odmowę skarżącej statusu strony, podczas gdy skarżąca jest właścicielem obiektu i następcą prawnym inwestora, 4. art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji gdy skarżącej przysługiwała legitymacja procesowa, 5. art. 59 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i subsumcję do toczącego się postępowania jako postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczył wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w świetle art. 7 kpa to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Cytowany przepis nadaje organowi administracji publicznej kompetencję do prowadzenia postępowania wyjaśniającego na zasadzie inkwizycyjności. Organy administracji publicznej dysponują również kompetencją do ustalenia legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji bezskutecznie wezwał skarżącą do wykazania czy jest ona następcą prawnym inwestora - Spółdzielni Mieszkaniowej Y w S., konstatując brak następstwa prawnego po stronie skarżącej i tym samym brak legitymacji procesowej. Tymczasem toczące się postępowanie było postępowaniem administracyjnym a nie cywilnym i w świetle art. 7 kpa to na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich środków niezbędnych do ustalenia legitymacji procesowej skarżącej, które w tym wypadku sprowadzałyby się do zapoznania się organu z zupełnym odpisem KRS skarżącej, który wyraźnie wskazuje na to, że skarżąca jest następcą prawnym Spółdzielni Y. Zgodnie z art. 6 kpa, będącym powtórzeniem art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że organ administracji publicznej podejmuje jedynie takie działania do których przysługuje mu wyraźnie określona w przepisach prawa kompetencja. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że określona w art. 7 kpa zasada inkwizycyjności jednoznacznie wskazuje na brak kompetencji po stronie organu do zobowiązywania strony do określonych przedsięwzięć pod rygorem ujemnych skutków procesowych, w sytuacji gdy obowiązek podjęcia tych działań spoczywa na organie. W wyniku tych działań organu doszło do uchybienia przepisom art. 7 i 6 kpa, jak i w rezultacie art. 28 i 105 § 1 kpa. Ponadto, zarówno organ I jak i II instancji błędnie zakwalifikował toczące się postępowanie jako postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, podczas gdy skarżąca wnosiła o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i wymierzenie K.O. prowadzącej działalność pod firmą A z siedzibą w K. przy ul. (...(, kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego - Hotelu (...( w K. przy ul. (...(. W wyniku błędnej kwalifikacji postępowania organy I i II instancji podjęły próbę ustalenia czy skarżąca jest czy też nie jest następcą prawnym inwestora, albowiem w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie status strony przysługuje jedynie inwestorowi. Tymczasem niezależnie od przysługującego skarżącej statusu inwestora, jako następcy prawnemu SM Y w S., jest ona właścicielem użytkowanego przez K.O. nielegalnie obiektu budowlanego, a zatem ma interes w wyegzekwowaniu zaniechania nielegalnego użytkowania obiektu. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę skargę uznać należało za zasadną. Stanowisko organu odwoławczego, iż skarżącej Spółdzielni nie przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu, dotyczącym nielegalnego użytkowania obiektu (jego części) którego skarżąca jest właścicielem, nie może być uznane za słuszne. Wprawdzie organ ma rację twierdząc, że zgodnie z art. 59 ust.7 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowania obiektu budowlanego jest inwestor lub jego następca prawny, jednakże prawo wniesienia odwołania, a zatem status strony w postępowaniu odwoławczym przysługuje nie tylko inwestorowi lub jego następcy prawnemu lecz także podmiotowi, który uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji. Sprawa nie dotyczyła zresztą – jak słusznie zarzuca skarżąca – pozwolenia na użytkowanie lecz nielegalnego użytkowania, do którego – jak twierdzi skarżąca – przystąpiono bezprawnie. Nie są to sprawy tożsame. W tym wypadku – jak wynika z akt sprawy – postępowanie przed organem I instancji wszczęte zostało wskutek złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania części obiektu, do którego przystąpiła osoba posiadająca spółdzielcze prawo do lokalu w tej części obiektu (Hotel (...(). Składając powyższy wniosek Spółdzielnia powoływała się na fakt, że jest właścicielem obiektu, którego część jest nielegalnie użytkowana. Organ I instancji umorzył wszczęte w tym przedmiocie postępowanie administracyjne, z uwagi na niestwierdzenie faktu nielegalnego użytkowania, co skarżąca Spółdzielnia X kwestionuje. Z powyższych okoliczności wynika, iż skarżącej Spółdzielni, na wniosek której zostało wszczęte postępowanie przez organ I instancji, następnie umorzone, niewątpliwie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia odwołania na podstawie art.127 kpa. Interes prawny, decydujący o statusie strony postępowania lub strony postępowania odwoławczego, nie musi być bowiem tożsamy. Osoba nie uznana przez organ I instancji za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa uprawniona jest bowiem do kwestionowania stanowiska organu I instancji, wnosząc odwołanie od wydanej przez ten organ decyzji umarzającej postępowanie. Wniesienie przez taką osobę (podmiot) odwołanie powinno być zatem rozpoznane merytorycznie. Umorzenie postępowania odwoławczego w takim przypadku stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 Kpa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w pkt II Sąd oparł na podstawie art. 152 P.p.s.a., zaś w przedmiocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.