IV SA/Wa 2344/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego O. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. nakazuje zwrot ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego O. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. IV SA/Wa 2344/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2007 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. Nr (...) z dnia (...) stycznia 2007 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia innego niż określone w art.51 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 z późn.zm.), zwanej dalej "Poś", które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000, a które może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 - "Dolina Ś.", polegającego na przebudowie istniejących wałów przeciwpowodziowych lewobrzeżnego odcinka rzeki W. w km (...), tj. na długości (...) km, na terenie W. (...), stanowiącego I część zadania "Przebudowa istniejących wałów przeciwpowodziowych lewobrzeżnego odcinka rzeki W. w (...), wstecznego lewobrzeżnego wału rzeki J. w km (...) oraz wstecznego prawobrzeżnego wału rzeki J. - w km (...) (według pomiarów archiwalnych), w km (...) (według aktualnych pomiarów "mk PERFEKT")", którego inwestorem jest W. w W., zwany dalej "wnioskodawcą". Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, SKO wskazało, iż wnioskiem z dnia 7 września 2005 r., uzupełnionym w dniu 8 grudnia 2005 r. pełnomocnik inwestora wystąpił o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejących wałów przeciwpowodziowych lewobrzeżnego odcinka W. (wg odpowiedniego kilometraża) na terenie W., (...), stanowiącego I część zadania polegającego na przebudowie istniejących wałów przeciwpowodziowych lewobrzeżnego odcinka W., wstecznego lewobrzeżnego wału rzeki J. oraz wstecznego prawobrzeżnego wału rzeki J. (wg odpowiednich kilometraży). Wojewoda Mazowiecki uznał, iż przedsięwzięcie będzie wpływać na obszar Natura 2000 - "Dolina Ś.", wobec tego wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport taki został przez inwestora przedłożony przy piśmie z dnia 5 kwietnia 2006 r. (z późniejszymi uzupełnieniami). Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2006 r. nr (...) Wojewoda Mazowiecki uzgodnił - stosownie do art.48 ust.2 pkt 3 lit.b Poś - warunki realizacji przedsięwzięcia. Wskutek wznowienia na wniosek O., zwanego dalej "O.", postępowania administracyjnego, w którym wydano postanowienie uzgadniające z dnia (...) sierpnia 2006 r., Wojewoda Mazowiecki uchylił to postanowienie postanowieniem z dnia (...) października 2006 r. nr (...), orzekając jednocześnie ponownie o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia. Na wniosek O. postanowienie z dnia (...) października 2006 r. zostało uzupełnione postanowieniem Wojewody z dnia (...) listopada 2006 r., uwzględniającym postulaty O. odnośnie: zakresu wycinki drzew i krzewów niezbędnej do utworzenia dróg technologicznych, zobowiązania inwestora do konserwacji skrzynek lęgowych, sprostowania zapisu dotyczącego ilości skrzynek lęgowych na terenie rezerwatu "W." oraz poza rezerwatem, sprecyzowania ilości poszczególnych typów skrzynek oraz terminu ich instalacji, nie uwzględniającym natomiast postulatów O. odnośnie zobowiązania inwestora do przestrzegania w trakcie realizacji inwestycji szczegółowych warunków poboru i składowania mas ziemnych i pasku. Decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. Prezydent W. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji złożył O., wskazując na uchybienie przez organ I instancji zarówno przepisom postępowania administracyjnego, jak i materialnego. W ocenie O.organ I instancji naruszył: (-) art.10§1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia wszystkich stron postępowania o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów tak, aby strony te miały możliwość wypowiedzenia się odnośnie tych dowodów i materiałów i złożenia końcowych wniosków, (-) art.46 lit.a ust.8 Poś poprzez nieuzasadnione podzielenie jednego przedsięwzięcia w postaci modernizacji lewobrzeżnego obwałowania rzeki W.w W. oraz w Gminie K. i procedowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych warunków realizacji tego przedsięwzięcia w dwóch odrębnych postępowaniach, (-) art.46 ust. 10 Poś poprzez nieodniesienie się przez organ I instancji do uwagi O. dotyczącej wspomnianej wyżej kwestii, (-) art.56 ust.2 pkt 2 Poś poprzez niezastrzeżenie zakazu poboru (na potrzeby realizacji przebudowy wałów) ze strefy międzywala rzeki W., położonego w całości na obszarze Natura 2000, niezastrzeżenie, iż rezerwa ziemna winna być zlokalizowana na terenie nieużytków porolnych oraz przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne nakładanie na inwestora ograniczeń w kwestii lokalizacji poboru minerałów (np. piasku) w obszarze Natura 2000 w sytuacji, w której kwestię tę regulują przepisy odrębne, nie przewidujące wnioskowanych przez O. zakazów. Rozpatrzywszy odwołanie, SKO nie uwzględniło podniesionych w nim zarzutów, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie SKO organ I instancji wypełnił wszystkie obowiązki związane z zapewnieniem społeczeństwu udziału w postępowaniu wynikające z art.32 Poś i art.10 k.p.a. poprzez: zamieszczenie w dniu (...) kwietnia 2006 r. w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku inwestora z dnia 7 września 2005 r., informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z dokumentami i złożenia ewentualnych uwag i wniosków i wskazując termin ich składania, podanie w dniu (...) stycznia 2007 r. do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznym wykazie danych o decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnośnie zarzutu naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art.46a ust.8 Poś SKO wskazało, iż w świetle opinii Departamentu Prawnego Ministerstwa Ochrony Środowiska z dnia (...) lipca 2006 r. wydanej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Burmistrza Gminy K. prowadzenie dwóch równoległych postępowań w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest dopuszczalne. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia w decyzji pierwszoinstacyjnej postulatów O. dotyczących poboru przez inwestora piasku na potrzeby realizacji inwestycji, jego składowania oraz składowania rezerwy ziemnej, SKO wskazało, iż powyższe jest konsekwencją zajęcia w tych kwestiach negatywnego stanowiska przez organ uzgadniający, czyli Wojewodę Mazowieckiego. Stanowisko to wiąże organ orzekający w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. SKO wskazało, iż w ocenie Wojewody postulat zakazania poboru mas ziemnych z międzywala rzeki jak też umiejscowienia rezerwy ziemnej na terenie nieużytków porolnych poza granicami innych form ochrony przyrody narusza przepisy o ochronie przyrody. Wojewoda wskazał, iż na terenie obszaru chronionego krajobrazu można wprowadzić jedynie ograniczenia wymienione w art.24 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz.880 z późn.zm.). Sugerowany przez O. zakaz wykracza poza te ustawowe ograniczenia. Wojewoda wskazał również, iż wszelkie ograniczenia na terenie obszaru chronionego krajobrazu nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego, a do takich zalicza się remont i przebudowa wałów przeciwpowodziowych. Jednocześnie warunek, iż grunt do podwyższenia i rozbudowy ma pochodzić z legalnego źródła jest oczywisty, natomiast obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach prowadzenia robót ziemnych wynika z ustawy o ochronie przyrody, tj. przepisów powszechnie obowiązujących, w związku z tym nie ma potrzeby umieszczenia takiego warunku w decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe. W skardze na decyzję SKO O., zwany dalej "skarżącym": (-) podtrzymał zarzut naruszenia przez organ I instancji art.10§1 k.p.a., którego to naruszenia nie sanuje przywołane przez SKO wypełnienie przez organ powinności wynikających z art.32 Poś, (-) zarzucił organom obu instancji pominięcie jako strony postępowania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - administratora terenu lewego brzegu i wód rzeki W. graniczących bezpośrednio z odwodną stopą wału przeciwpowodziowego, (-) podtrzymał zarzut naruszenia przez organy obu instancji art.46 lit.a ust.8 Poś, a przez organ I instancji art.46 ust. 10 Poś, (-) podtrzymał zarzut błędnej wykładni art.56 ust.2 pkt 2 i ust.4 pkt 1 Poś uniemożliwiającej, po pierwsze, zakazania inwestorowi podejmowania takich działań szkodzących przyrodzie, które nie są zabronione konkretnymi przepisami prawa, po drugie, określenia proprzyrodniczego sposobu zajęcia terenu na potrzeby inwestycji, co w niniejszej sprawie zaowocowało dopuszczeniem - na potrzeby inwestycji - poboru piasku ze strefy korytowej W., grożącego trwałości wysp i kęp w. odcinka tej rzeki, objętego ochroną z mocy unijnego systemu Natura 2000, a także należącego w znacnym fragmencie do dwóch rezerwatów ornitologicznych ("W." i "W."), (-) zarzucił SKO niedopełnienie przewidzianego w art.32 ust.2 i 3 Poś obowiązku umieszczenia swojej decyzji w publicznie dostępnym wykazie danych, w tym także na własnej stronie internetowej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. organy nie rozważyły w prawidłowy sposób możliwości uwzględnienia postulatów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący konsekwentnie domagał się umieszczenia warunku o zakazie poboru mas ziemnych na potrzeby realizacji przebudowy wałów ze strefy międzywala rzeki W. położonego w całości w obszarze Natura 2000, jak również ustalenia, że miejsce lokalizacji tak zwanej rezerwy ziemnej powinno znajdować się na terenie nieużytków porolnych. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko wyrażone przez organ uzgadniający, wskazał, iż postulat zakazania poboru mas ziemnych z międzywala rzeki jak też umiejscowienia rezerwy ziemnej na terenie nieużytków porolnych poza granicami innych form ochrony przyrody narusza przepisy o ochronie przyrody. Na terenie obszaru chronionego krajobrazu można wprowadzić jedynie ograniczenia wymienione w art.24 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz.880 z późn.zm.). Sugerowany przez skarżącego zakaz wykracza poza te ustawowe ograniczenia. Wszelkie ograniczenia na terenie obszaru chronionego krajobrazu nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego, a do takich zalicza się remont i przebudowa wałów przeciwpowodziowych. Odnosząc się do powyższego rozumowania należy wskazać, iż zgodnie z art.47 pkt 1 i 2 Poś w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określa się, analizuje i ocenia bezpośredni oraz pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art.56 ust.2 pkt 2 Poś w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zgodnie z art.56 ust.4 Poś decyzją tą można nałożyć na wnioskodawcę obowiązki dotyczące m.in. zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Z powyższego wynika, iż celem postępowania środowiskowego jest możliwie najlepsze zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji. Daleko idąca ogólność zawartych w cytowanych przepisach sformułowań określających kompetencje organów upoważnia do stwierdzenia, iż organom tym przyznano duży zakres uznaniowości w wyborze środków niezbędnych do ochrony środowiska w perspektywie realizacji konkretnej inwestycji. Z tego względu zasadnym jest twierdzenie skargi, iż co do zasady organowi ustalającemu środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia nie można odmówić kompetencji do ustanawiania uzasadnionych zakazów, czy też nakazów wykluczających podejmowanie przez inwestora określonego rodzaju działań nawet wtedy, gdy działania te nie są zabronione szczególnymi przepisami prawa. Tym samym za obarczoną błędem uznać należy wykładnię art.56 ustawy zaprezentowaną przez organy orzekające w niniejszej sprawie, w myśl której uwzględnienie postulatów skarżącego nie jest możliwe z tej racji, iż domaga on się nałożenia na inwestora ograniczeń nieprzewidzianych wprost w ustawie o ochronie przyrody. Takie stanowisko uznać należy za zbyt daleko idące. W ocenie Sądu nałożenie takich ograniczeń jest co do zasady dopuszczalne, niemniej oczywiście tylko wtedy gdy przemawiają za tym względy celowości (tj. korzyści dla środowiska) i racjonalności (tj. technicznych i ekonomicznych aspektów realizacji ograniczenia). Kierując się powyższymi przesłankami organ odwoławczy podda merytorycznej ocenie nieuwzględnione postulaty skarżącego. Ich ewentualne uwzględnienie nie będzie stało ponadto w sprzeczności ze wspomnianą przez SKO zasadą związania organu głównego stanowiskiem organu uzgadniającego. Zasadę tę należy bowiem interpretować w ten sposób, iż decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego (musi zatem respektować wszystkie zalecenia sformułowane przez organ uzgadniający), co nie oznacza, iż decyzja ta nie może uzupełniać stanowiska organu uzgadniającego (tj. zawierać zaleceń dodatkowych). Za zbyt daleko idące uznać należy stanowisko skarżącego odnośnie wykładni art.46a ust.8 Poś, zgodnie z którym w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 7 pkt 4, wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast. Literalnie rzecz ujmując, przepis ten stanowi normę kompetencyjną, rozstrzygającą właściwość organów w sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się na obszarze dwóch lub więcej gmin. Z przepisu tego nie można jednakże wyinterpretowywać bezwzględnego zakazu dzielenia zadania inwestycyjnego obejmującego tereny inwestycji położone na obszarze różnych gmin na dwa lub więcej mniejszych zadań inwestycyjnych, w przedmiocie których organy właściwych terytorialnie gmin orzekają w odrębnych postępowaniach. Niedopuszczalność takiego zabiegu należałoby bezsprzecznie wywodzić jedynie w przypadkach wyodrębniania poszczególnych etapów inwestycji w sposób nienaturalny, podyktowany nie racjami techniczno - finansowo - organizacyjnymi, a wyłącznie zamiarem ominięcia przepisu prawa (tj. w szczególności, gdy podzielnie inwestycji ma prowadzić do tego, iż poszczególne jej części nie będą podlegały wymogom, którym podlegałaby inwestycja realizowana w całości). Zgodzić się jednakże należy ze skarżącym, iż organ odwoławczy winien rozważyć, czy tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie a rozważania, które znalazły się w zaskarżonej decyzji, ograniczające się do cytatu z opinii Departamentu Prawnego Ministra Ochrony Środowiska uznać należy za niewystarczające. Wskazane wyżej uchybienia organu odwoławczego uzasadniają konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Pozostałe zarzuty skargi uznaje natomiast Sąd za nietrafne. Rację wprawdzie należy przyznać skarżącemu, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji naruszono art.10 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz o prawie do wypowiedzenia się odnośnie tego materiału. W ocenie Sądu jednakże powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co oznacza, iż akurat to naruszenie to mogło stanowić podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/157, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Ani w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, ani w skardze na decyzję odwoławczą skarżący nie wykazał, iż taka okoliczność wystąpiła. Nietrafny jest zarzut skargi, iż Skarbowi Państwa, posiadającemu w ocenie skarżącego status strony ocenianego postępowania administracyjnego bezpodstawnie nie zapewniono w nim udziału. Należy stwierdzić, iż zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu wywodzenie przez skarżącego interesu Skarbu Państwa w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia z samego faktu sąsiadowania należącej do Skarbu Państwa nieruchomości z nieruchomością, na której znajduje się odwodna stopa wału przeciwpowodziowego jest zbyt daleko idące. Interesu prawnego w sprawie o tego rodzaju przedmiocie nie należy bowiem wiązać automatycznie z faktem sąsiadowania z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, a z faktem negatywnego oddziaływania przez inwestycję na nieruchomość sąsiednią. W ocenie Sądu możliwość tego rodzaju oddziaływania przez inwestycję polegającą na modernizacji obwałowania W.na nieruchomość Skarbu Państwa nie wynika z materiału dowodowego sprawy. W tym świetle pominięcie Skarbu Państwa w udziale w postępowaniu nie narusza prawa. Należy ponadto podkreślić, mając na względzie fakt, iż reprezentantem Skarbu Państwa w ocenianym postępowaniu administracyjnym miałby być w ocenie skarżącego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, iż zgodnie z art.92 ust.3 pkt 9 Prawa wodnego organ ten jest uprawniony do występowania na prawach strony tylko w tych postępowaniach administracyjnych, które prowadzone są na podstawie przepisów Prawa wodnego w sprawach dotyczących regionu wodnego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż wadą zaskarżonej decyzji odwoławczej SKO jest jej niezamieszczenie w publicznie dostępnym wykazie danych, a także na stronie internetowej SKO. Brak tego zamieszczenia jest zaniechaniem wykonania obowiązku ustalonego w art.32 ust.2 i 3 Poś, niemniej nie wpływa na legalność samej decyzji. Powtórnie rozpatrując sprawę, SKO dokona merytorycznej oceny zasadności postulatów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczących nałożenia na inwestora ograniczeń przy realizacji inwestycji oraz oceni, czy podział zadania inwestycyjnego na dwa mniejsze nie zmierza do obejścia przepisów prawa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.