VI SAB/Wa 41/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zaniechania postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Skarżący J. N. pismem z dnia 13 września 2007 roku zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad polegającą na zaniechaniu postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do następujących działek [...],[...],[...] w miejscowości Ł. Zdaniem skarżącego wyżej wymieniony zjazd został odtworzony tylko częściowo tj. w większej części przylega do działki [...], bo 2, 5 m a w mniejszej do działki [...], która to działka stanowi drogę dojazdową do działki [...], ale także do działki nr [...], która bezpośrednio przylega do drogi krajowej nr [...]. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o oględziny w terenie, a także o wyjaśnienie dlaczego do jednych działek zjazdy przylegają w większej części a przy innych w mniejszej części. Skarżący podniósł także, że jeżeli w ocenie organu istnieje możliwość poszerzenia tego zjazdu w kierunku działki [...] dlaczego zatem zarządca drogi krajowej nr [...]tego nie uczynił, jeżeli przed remontem drogi krajowej zjazd był o szerokości 5, 00 m do działek ([...] i [...],[...]) a po remoncie tylko 4, 0 m i w większej części przy działce [...] a w mniejszej części przy działce [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi i przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżący J. N. w piśmie z dnia 11 grudnia 2006 roku wystąpił do Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (zarządcy drogi krajowej nr [...]) podnosząc, iż w związku z przebudową drogi krajowej nr [...] w Ł. zarządca drogi nie wykonał zjazdu na jego działkę, a ten zjazd istniał w terenie prawie 50 lat. Po wymianie pism między stroną a organem, skarżący wystąpił do zarządcy drogi z wnioskiem o utworzenie "bezpośredniego zjazdu" z drogi krajowej nr [...] do jego posesji (vide pismo z dnia 13 marca 2007 roku). Organ zinterpretował ten ostatni wniosek jako żądanie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu i po określeniu przez zainteresowanego numerów ewidencyjnych działek, których obsługę komunikacyjną miałby zapewnić wnioskowany zjazd (działki nr [...] i nr [...]) wydał decyzję z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...], na podstawie której umorzył postępowanie w sprawie lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] K. – T. do działek nr [...] i nr [...]w Ł. Powyższą decyzję zaskarżył Pan J. N., składając do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...], na mocy której uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2007 roku i umorzył postępowanie w sprawie odtworzenia przez zarządcę drogi (w związku z dokonaną przebudową drogi) zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości Ł., stanowiącej drogę dojazdową do działki nr [...]. Decyzja ta została doręczona wszystkim stronom postępowania i zawierała pouczenie o przysługującym tym stronom prawie złożenia skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którego strony dotychczas nie korzystały. Odnosząc się do zarzutu zaniechania postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...],[...],[...] organ podniósł, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 roku, Nr 19 poz. 115 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 29 ust. 2 analizowanej ustawy w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zdaniem organu ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialnotechniczna. Odnosząc się do zarzutu nieodtworzenia zjazdu w takim stanie, w jakim istniał przed przebudową drogi krajowej nr [...] na odcinku obejmującym miejscowość Ł. organ podkreślił, że wniosek Skarżącego J. N. z dnia 11 grudnia 2006 roku dotyczył rzekomo istniejącego (przed przebudową drogi) zjazdu do działki [...] i do działki nr [...] Jednakże działka nr [...] nigdy nie przylegała i aktualnie nie przylega do drogi krajowej nr [...], od której oddzielają je działki nr [...] i nr [...]. Natomiast działka nr [...] była i nadal jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez zjazd obsługujący działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. Jak zatem wynika z przedstawionego stanu sprawy, przed przebudową drogi krajowej nr [...] zjazd do działki nr [...] i nr [...] nie istniał. Natomiast zjazd na granicy działek nr [...] i nr [...] w ramach odnowy nawierzchni drogi krajowej nr [...] został odtworzony według dotychczasowych parametrów (sprzed przebudowy drogi), które zapewniają swobodny dostęp do wym. drogi dla właścicieli obu przyległych nieruchomości tj. działek nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 p. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w prawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4. Zaznaczyć należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne... s. 378). W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył po wydaniu stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Krzysiak – Molczyk, M. Romańska, Postepowanie ....s. 84). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1987 roku, SAB 23/87 (ONSA 1988, nr 1 poz. 13) przyjął, że z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ ten nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwianiu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga J. N. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie można zarzucić opieszałości w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego, zawartego w piśmie z dnia 11 grudnia 2006 roku o "odtworzenie" zjazdu na jego działkę w miejscowości Ł. Przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie wydana została bowiem przez organ decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 roku, nr [...], na mocy której Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2007 roku i umorzył postępowanie w sprawie wykonania (odtworzenia) przez zarządcę drogi, w związku z dokonaną przebudową drogi, zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości Ł., stanowiącej drogę dojazdową do działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że jego poprzednia decyzja z dnia [...] maja 2007 roku podlega uchyleniu z uwagi na fakt, że treścią żądania J. N. nie jest lokalizacja zjazdu do jego działki, ale skarżący domaga się "odtworzenia" zjazdu w związku z dokonaną przebudową drogi krajowej nr [...]. To żądanie skarżącego nie może być załatwione przez organ, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, albowiem zgodnie z art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Analizowane przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie wybudowania (przywrócenia zjazdu), dlatego też postępowanie w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż sprawa z wniosku J. N. została załatwiona w administracyjnym toku instancji. Jeżeli Skarżący nie zgadzał się z zapadłym rozstrzygnięciem przysługiwała mu skarga na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z tego uprawnienia skarżący nie skorzystał w związku z czym decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 roku stała się ostateczna. Na obecnym etapie skarga na bezczynność jest bezzasadna, albowiem organ wydał decyzję w sprawie. Niemożliwe jest również uwzględnienie wniosków dowodowych, zawartych w skardze albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie funkcję kontrolną w stosunku do rozstrzygnięć zapadłych przed organami administracji oraz rozpatruje skargi na bezczynność, nie orzeka zaś co do istoty sprawy, gdyż do tego uprawnione są organy administracyjne. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 p.p.s.a.