II SA/Gl 619/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. M. J. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. z wnioskiem o odtworzenie stanowiącego decyzję administracyjną aktu własności ziemi wydanego pod nr [...] przez Naczelnika Gminy w Z., a stwierdzającego, iż wnioskodawca na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) stał się właścicielem położonych w M. nieruchomości rolnych stanowiących działki oznaczone w ewidencji następującymi numerami: [...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowy akt własności został mu w przeszłości wydany jednak go utracił. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. i umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte z wniosku M. J. postępowanie w sprawie odtworzenia aktu własności ziemi. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż po dokładnym zbadaniu dokumentów uwłaszczeniowych, dotyczących gruntów położonych na terenie wsi M., jak również dokumentów zawartych w dowodach zmian operatu ewidencji gruntów obrębu M., nie odnaleziono żadnych cyt. "dokumentów prawnych do przedmiotowych nieruchomości", jak również w archiwum geodezyjnym brak jest akt uwłaszczeniowych potwierdzających fakt, że M. J. brał udział w postępowaniu uwłaszczeniowym w stosunku do ww. działek. W związku z powyższym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy posiadał on do przedmiotowej nieruchomości tytuł prawny. Nadto przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Brak również innych norm prawa materialnego dającego podstawę Staroście do podjęcia takich działań. Kolejnym pismem z dnia [...] r. M. J. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. z prośbą o cyt. "ponowne wszczęcie postępowania w sprawie odtworzenia stanowiącego decyzję administracyjną aktu własności ziemi Nr [...]". Wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowy akt własności ziemi zostawił w przeszłości w Urzędzie Gminy Z. i do chwili obecnej nie może uzyskać jego zwrotu. Żaden z urzędów nie jest też w stanie sporządzić odpisu ww. aktu albowiem nie posiada takiego dokumentu. Z prośbą o odtworzenie aktu zwrócił się również do Sądu Rejonowego w Z., ale prośba została odrzucona z uwagi na to, iż akt własności ziemi został już wydany a nadto jest on decyzją administracyjną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. Starosta Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., iż z zapisów widniejących w rejestrze gruntów jedn. rej. [...] (stary nr [...]), gdzie wpisano działki nr [...] , [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, można domniemywać, że M. J. brał udział w postępowaniu uwłaszczeniowym i istotnie otrzymał Akt Własności Ziemi Nr [...]. W dokumentacji uwłaszczeniowej oraz dowodach zmian operatu ewidencji gruntów obrębu M. nie odnaleziono jednak oryginału lub kopii ww. Aktu Własności Ziemi, brak również dokumentów stanowiących podstawę wydania przedmiotowego aktu takich jak protokół przesłuchania strony, świadka, biegłego. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić jakiej powierzchni gospodarstwa i jakich działek ten Akt dotyczył, jak również czy postępowanie mające na celu wydanie przedmiotowego Aktu zostało zakończone i czy stał się on prawomocny. Ponadto w dokumentacji uwłaszczeniowej odnaleziono dwa Akty Własności Ziemi wydane dla działki nr [...] - Akt Własności Ziemi Nr [...] stwierdzający, że właścicielem działki jest I. J. oraz Akt Własności Ziemi Nr [...] stwierdzający, że właścicielem działki jest M. J. s. I. i W. Akty te nie są jednak opatrzone klauzulą wykonalności. Z uwagi na brak dokumentacji uwłaszczeniowej oraz decyzji o stwierdzeniu nieważności któregokolwiek aktu nie można jednoznacznie stwierdzić kto jest właścicielem działki nr [...] k.m. [...]. Dla działki natomiast nr [...] wydano Akt Własności Ziemi Nr [...], stwierdzający że właścicielem działki jest Z. M. Obecnie właścicielem działki są E. i W. D. na podstawie Aktu Notarialnego Rep.A.nr [...]. Organ I instancji wskazał nadto, iż przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stanowią, że nieruchomości znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w posiadaniu samoistnym rolników na podstawie nie przewidzianej przez prawo formy nabycia lub w posiadaniu samoistnym nieprzerwanie od pięciu lat przed wejściem w życie ustawy stają się z mocy prawa własnością tych rolników przy czym stan posiadania i powierzchnię nieruchomości określa się według danych zawartych w ewidencji gruntów. W celu uzyskania tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości strona powinna złożyć w Sądzie Rejonowym w Z. Wydział Cywilny wniosek o zasiedzenie. Od otrzymanej decyzji M. J. wniósł w ustawowym terminie odwołanie kierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru geodezyjnego w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie odtworzenia decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi. W uzasadnieniu wskazał, iż nie wnosił o wznowienie postępowania tylko o odtworzenie wydanego w przeszłości aktu własności ziemi. Wskazał następnie, że skoro dokonano wpisu w ewidencji gruntów w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych nr geodezyjnymi [...],[...] , [...] o łącznej pow. [...] ha to nie uczyniono tego bez podstawy prawnej lecz w oparciu o istniejący Akt Własności Ziemi nr, [...] wydany przez Naczelnika Gminy w Z.. Obowiązkiem organów prowadzących ewidencję gruntów jest posiadanie dokumentacji stanowiącej podstawę dokonanego wpisu. W konsekwencji w sytuacji gdy posiadany egzemplarz aktu zaginął to właśnie organ prowadzący ewidencję winien wydać jego poświadczoną kserokopię. W końcowym passusie M. J. ponownie wskazał, iż nie wnosił o wznowienie postępowania, tym razem jednak wyjaśniając, że nie uczynił tego albowiem nie kwestionuje zasadności wydania mu w przeszłości aktu własności ziemi lecz jedynie nie dysponuje jego egzemplarzem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych spowodowało, że organy administracji publicznej utraciły właściwość do wydawania aktów własności ziemi, a w konsekwencji brak w systemie prawa regulacji określających właściwość organów administracji w tych sprawach. Archiwizacja natomiast i likwidacja dokumentacji dotyczącej aktów własności ziemi należy do samorządu gminy. W dalszej części organ wskazał, że zarzut skarżącego, iż nie domagał się wznowienia postępowania zasługuje na uwzględnienie, istotnie bowiem pismo z dnia [...] r. takiego żądania nie zawierało. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest obowiązany wydawać poświadczone kserokopie aktu własności ziemi jeżeli taki akt został wydany. Zgodnie bowiem z treścią art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, udziela osobom uprawnionym jedynie informacji o danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków gruntów, a także wydaje wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego. Brak jest natomiast podstaw prawnych do "odtwarzania" przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków decyzji administracyjnych (aktów własności ziemi) wydanych przez inny organ administracji publicznej tj. decyzji administracyjnych w sprawach nie należących do jego właściwości rzeczowej. Pismem z dnia [...] r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia i spowodowania by Starosta Z., jako prowadzący ewidencję gruntów, wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia treści aktu własności ziemi. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ zaakcentował i stanowisko swe poparł przytoczeniem stosownych norm, iż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest zobowiązany do wieczystego przechowywania dowodów zmian w tejże ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie (por. np. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 63; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 434-435; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 614 – 615). W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, LEX nr 275439. W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odstąpienie od czynności zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. V SA 552/01, LEX nr 84484 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 (niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że wniesione przez M. J. do Starostwa Powiatowego w Z. pismo z dnia [...] r., traktujące o ponownym wszczęciu postępowania w sprawie odtworzenia aktu własności ziemi, mogło sugerować w dacie jego wniesienia, iż intencją strony było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r. Wola strony w sposób oczywisty przestała być jednak klarowna z chwilą gdy M. J. wniósł odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W przedmiotowym odwołaniu, notabene w odniesieniu do złożonego uprzednio podania niejasno sformułowanym, M. J. oświadczył bowiem wprawdzie już na wstępie pisma, iż w rzeczywistości wcale nie składał wniosku o wznowienie postępowania jednak w ostatnim passusie dodatkowo wyjaśnił, że nie składał wniosku o wznowienie postępowania w sprawie aktu własności ziemi albowiem akt ten już posiadał i nie kwestionuje jego zasadności a obecnie domaga się jedynie jego odtworzenia. Pomimo oczywistego niezrozumienia przez skarżącego treści osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej (skarżący pomylił wznowienie postępowania w sprawie odtworzenia akt, o którym traktował organ I instancji, z wznowieniem postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi) organ II instancji nie podjął żadnej próby wyjaśnienia czego w istocie strona w swym wniosku się domagała i opierając się na pierwszym fragmencie odwołania uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W konsekwencji pomimo powstałej w wyniku treści odwołania istotnej wątpliwości co do rzeczywistej woli strony, wbrew wskazanym wyżej regułom wynikającym z regulacji art. 63 § 2 k.p.a., organ II instancji nie ustalił ani charakteru wniesionego przez stronę do organu I instancji podania (po poinformowaniu strony o jej sytuacji prawnej i faktycznej w zależności od przyjętego trybu postępowania) ani też nie doprecyzował zakresu zawartego w podaniu tym żądania. Tym samym charakter podania jawi się w świetle akt sprawy niejasno, może bowiem stanowić zarówno wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jak też również zmierzający do wyeliminowania jej z obrotu prawnego wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji bądź też niezależny w intencji strony od decyzji, o której mowa, nowy wniosek o odtworzenie żądanych dokumentów. Podobnie niejasny jest zakres żądania odtworzenia dokumentów, z pism M. J. nie wynika bowiem czy oczekuje od organu odtworzenia związanej z uwłaszczeniem dokumentacji i na jej tle ustalenia treści aktu własności ziemi czy też jedynie sporządzenia odpisu aktu, którym zdaniem strony Starosta Z. dysponuje. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego ustalenia rzeczywistego przedmiotu sprawy administracyjnej. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien zatem jednoznacznie ustalić charakter wniesionego przez M. J. podania oraz zakres zgłoszonego przez niego żądania i w zależności od poczynionych ustaleń rozważyć kwestię właściwości organów i podjąć przewidziane prawem czynności. W miarę potrzeby organ rozważy nadto w dyspozycji jakiego organu bądź w jakim archiwum mogą znajdować się, o ile w ogóle jeszcze istnieją, dokumenty obrazujące przebieg postępowania uwłaszczeniowego, weźmie też pod uwagę fakt, iż wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii odtwarzania akt administracyjnych to jednak w myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje możliwość zastosowania w tej kwestii, w drodze analogii, przepisów kodeksu postępowania cywilnego art. 716-729 – por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1438/96, LEX nr 45944. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.