I SA/Wa 1834/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie : WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] grudnia 2006 r., [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w R. przy ul. [...], oznaczoną jako działka gruntu nr [...] o pow. [...] m². W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został podany następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta W. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę wydzieloną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...]. Odmowę swą uzasadnił tym, że działka nr [...] nie stanowiła drogi publicznej, dlatego też brak jest podstaw do przyznania tego odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania A. P., Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie starosty o odmowie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 19 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. nr 62 poz. 293) wynika, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do działek powstałych z podziału terenu. Artykuł 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnia ustalenie i wypłacenie odszkodowania od tego, czy działka wydzielona pod drogę przeszła na własność podmiotu publicznoprawnego (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego). Natomiast warunkiem koniecznym dla przejęcia działki jest to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie. Skoro zaś przedmiotowa działka nie była przeznaczona pod drogę publiczną, to brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. P. Skarżąc wskazał, że skoro powołana decyzja podziałowa wydzieliła działkę nr [...] w trybie art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to decyzja ta wiąże i skarżący ma prawo do otrzymania odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty podniesione w skardze są trafne. Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Powołane przepisy prawa materialnego, to również ratyfikowane umowy międzynarodowe, przy czym – zgodnie z treścią art. 91 ust. 2 Konstytucji RP - umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. W przedmiotowej sprawie organy odmówiły ustalenia i wypłaty odszkodowania, powołując się na treść art. 98 ust. 1 -3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), który stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast w myśl ust. 3 art. 98 tej ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Ma tu też zastosowanie odpowiednie art. 131 ustawy mówiący, że w ramach odszkodowania właścicielowi może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Jednak dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi konieczne jest odwołanie do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36 poz.175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21 lutego 1986, Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61). Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu. W przedmiotowej sprawie konieczne jest uwzględnienie tego stanowiska, ponieważ stan faktyczny jest bardzo zbliżony. Decyzja podziałowa zawiera normę zawartą w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami co wskazuje że zamiarem organu było przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem w decyzji podziałowej zawarto jednoznaczne sformułowanie, że działka nr [...] przechodzi na własność Gminy R. jako droga dojazdowa to nastąpiło przejęcie mienia w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu. Z projektu podziału wynikało jednoznacznie, że droga zlokalizowana na działce nr [...] będzie zapewniała dojazd do drogi gminnej właścicielom 14 działek. Trudno więc uznać, żeby droga ta była wydzielana tylko dla właściciela. Skarżący nie miał żadnej możliwości wyboru korzystania z niej w inny sposób. Droga ta jest połączona z ul. [...] a zatem wchodzi w sieć dróg ogólnodostępnych. Dlatego podzielając w całości pogląd zawarty w uzasadnieniu cytowanego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, uznać należy że skoro doszło do pozbawienia prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. W tym przypadku podstawą ustalenia odszkodowania powinien być jednak nie art. 98 ust. 3 lecz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazujący wypłacenie odszkodowania gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Za przepisy nakazujące w tym przypadku wypłatę odszkodowania należy uznać art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji, art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 7, 8, 77 K.p.a., decyzje obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ustawy, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.